“公共政策分析”之问题构建的方法

——以教育部门“延期开学，停课不停学”为例

一、政府背景资料

2020年2月12日，教育部办公厅、工业和信息化部办公厅联合印发通知，明确中小学延期开学及期间“停课不停学”有关工作安排，要求防止以居家学习完全代替学校课堂教学，开通国家中小学网络云平台和中国教育电视台空中课堂，免费供各地自主选择使用。平台资源包括防疫知识、红色教育资源、专题教育资源，以及从小学至普通高中的主要学科课程资源，课程时间一般在20分钟左右。

2月17日，北京市教育部门要求小学生要做好居家学习，各校均不得以任何形式集体组织上新课，也不得举行任何形式的线下教学活动和集体活动。

3月12日，北京市教育部门发布通知“不得普遍要求教师直播上课或录课，除中学毕业年级外，不统一组织线上集中学习等”

二、政策分析

我们用“问题构建的方法”中的“假设分析法”来分析教育部门的这个政策。原因是“在许多方面，假设分析是所有问题构建方法中最全面的”，“它专门为对付构建不好的问题设计的”，在这里，我需要强调一点，“构建不好的问题”不是指这个问题本身没有价值，而是“指政策分析者，制定者以及其他利益相关者在如何表述问题上不能达成一致的问题”。也就是说，这个政策问题是有争议的。分析需要使用以下步骤：

1、识别利益相关者

这会帮我们查找出政策分析被排除在外的利益相关者。比如家长、老师等。学校也是利益相关者，但是因为系统内的服从性，所以很难让他们提出与教育部门相冲突的意见，而冲突是需要的，对对立政策的考虑会让我们避免落入解决了错误问题的陷阱。我们找到这些利益相关者，也就多了另外的解决方案，我们简单列个清单，方便理解：（图1）

图1

2、提出假设

意思是我们从这些利益相关者的解决方案中追溯他们的假设。我们补充一下清单：（图2）

图2

3、质疑假设

对每个假设质疑，如果质疑不成立，就通过这个假设，质疑成立，并不是要简单排除，而是要考虑能否作为一个新的依据来提出新的解决方案。

图3

表中对质疑成立的假设采用了划线的表示方法，因为通过良好的沟通，不仅不会增加家庭矛盾，反而是促进亲子关系的一个契机，并且排除了成为新的解决方案的依据。

老师的假设质疑成立，成为了新的解决方案的依据（见图4红字）。

4、汇总假设

汇总假设的最终目的是“创建一个尽可能多的利益相关者赞同的，可接受的假设清单”。汇总后的清单如下：（图4）

图4

5、综合假设

这是我们进行假设分析的最后一个步骤。这里需要把最初的解决方案加入进来，针对问题提出组合的或综合的解决方案。在这个步骤里，我们最终采用的方案会是各利益相关方选择合作的方案。如图黄底所示，这就是“最好的”解决办法：延期开学，同步直播教学，增加网络素质教育内容，家长管理学生，老师增加工资。（图5）

图5

在我们对北京市教育部门的这个政策的假设分析中，我们可以感知这项政策问题的最初解决方案的局限性，如单一决策者假设，不能系统思考潜在的截然不同的解决方案，不能对占主流问题提出质疑，评价问题的标准只涉及表面特征而不触及背后的基本假设等，但是利用假设分析可以克服这些局限性。

最后，让我们用来自教育部门最新的通知内容来作为本文的结尾：从4月13日起，全市中小学正式推进春季学期课程教学工作，包括线上学习和返校复课两个阶段，线上学习在原有平台基础上，增加教学同步内容，完成正常教学进度……

编辑：刘晔