站在“两个一百年”奋斗目标的交汇点上，正值“十四五”开局之年，2021年政府工作报告不仅是对去年工作的总结和今年任务的布局，更是从中长期谋篇布局，明确了“十四五”时期社会经济发展主要目标和重大任务。“就业是民生之本”，从2021年政府工作报告来看，就业问题不仅是疫情冲击下的“保就业”和“稳就业”，更是从国家中长期发展角度，着眼于优化人口结构、提升人口质量以及调整人口数量等方面内容，实现劳动力要素的高质量供给。因此，政府工作报告在关于就业政策方面，凸显了“两个结合”：一是短期与中长期的结合，二是生产要素和发展目的的结合。“两个结合”既体现了高质量发展的需要，也是彰显社会主义优越性的应有之义。

侯海波

中国财政科学研究院

财政与国家治理研究中心助理研究员

一、短期风险管理与中长期结构性布局的结合

在本年度重点工作部分，政府工作报告提出“就业优先政策要继续强化、聚力增效”，适度保持对冲疫情冲击的力度，加强就业市场的短期风险管理，避免出现大规模失业等系统性风险。主要体现在如下方面：第一，通过财税金融手段，保持必要的稳岗力度；第二，拓宽就业渠道，降低就业门槛，加强各类劳动力市场、人才市场以及零工市场的建设；第三，加大对特定群体的就业保障力度，尤其是灵活就业人员、高校毕业生、退役军人、农民工以及困难人员等群体；第四，加强培训力度，提升就业服务质量。这些措施目标明确，即在本年度实现“城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右”。

在“十四五”时期社会经济发展主要目标和重大任务部分，根据人口与劳动力的生命周期，政府工作报告又从劳动力数量、质量以及结构方面谋篇布局。按照人口学一般规律，代际更迭周期为25年，所以报告中提及的人口战略，是在为中国二十多年后的发展储备人才。报告提出“建设高质量教育体系，深化教育改革，实施教育提质扩容工程，劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.3年”，“全面推进健康中国建设，构建强大公共卫生体系，广泛开展全民健身运动，人口预期寿命再提高1岁”，从教育和健康两个角度，做好人力资本储备，提高劳动力质量。“实施积极应对人口老龄化国家战略，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系，推动实现适度生育水平，逐步延迟法定退休年龄”，从劳动力数量和结构方面，既要实现新增人口与社会需求的匹配，又要推进新增劳动力数量与退休人员数量之间的协调，处理好人力资本的再生产和社会养老成本代际分摊的关系。

二、生产要素和发展目的的结合

一切发展为了人民，发展依靠人民。人是生产要素和发展目的的结合，要实现“有就业的增长”，避免部分西方国家长期面临的“无就业的增长”，充分体现人民共享改革发展成果和以人民为中心的社会主义优越性。政府工作报告一方面将人作为社会经济发展的投入要素，从人口数量、质量和结构角度，不断提升劳动力要素满足社会经济发展需要的水平，另一方面又坚持实施就业优先战略，扩大就业容量，提高居民收入，“着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，居民人均可支配收入增长与国内生产总值增长基本同步”，让最广大人民群众享受改革发展的成果。

人是生产要素和发展目的的结合，通过就业让人民共享发展成果也是中国改革开放伟大实践的重要经验。自改革开放之初，家庭联产承包责任制将农村富余劳动力从土地上解放出来，扫除文盲、普及九年义务教育将巨大的人口负担转变为人力资源，我国凭借劳动力规模大、素质高的独特优势成功融入国际经济大循环体系，让亿万计普通民众通过就业共建共享改革发展的成果。在中国开启第二个一百年奋斗目标之际，坚持以人为本，充分激发各类生产要素的活力，让人民共享改革发展成果，是社会主义优越性的应有之义。

与之相对应的，以资本为中心的经济体，其发展的过程就是剔除价值方程式中“人”这一要素的过程。人被物化成劳动力生产要素，对其取舍的依据是劳动力要素相对于资本、技术的边际收益，一旦资本、技术的收益率更高，劳动便面临被替代和淘汰的命运。以美国为例，在1990年至1991年经济衰退之后的增长复苏中，金融和互联网科技行业迅速崛起，实体产业逐渐空心化，经济增长与新增就业逐渐背离，出现“无就业的增长”，由此积累的社会矛盾积重难返。

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