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第三次分配：

做大蛋糕和分好蛋糕的关键点

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编者按：“第三次分配”最早由著名经济学家厉以宁先生提出。有别于以市场为基础的初次分配和以政府为基础的再分配，第三次分配既不属于市场的分配，也不属于政府的分配，而是社会主导的分配，强调自愿性的慈善捐助，是对初次分配和再分配的有益补充。第三次分配既不是杀富济贫，也不是养懒汉，第三次分配有助于缩小贫富差距促进共同富裕，也有助于培育良好的社会风气。当前，第三次分配仍存在很多问题，如何能够真正发挥第三次分配的作用？我们栏目邀请到清华大学公共管理学院的邓国胜老师为大家分享。

作者简介

邓国胜

清华大学公共管理学院教授、副院长，社会创新与乡村振兴研究中心主任

党的十九届四中全会指出，“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”。2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议进一步将第三次分配作为收入分配调节的基础性制度，这意味着国家越来越重视第三次分配在促进共同富裕中的作用，期望第三次分配能够成为初次分配、再分配的重要补充。

第三次分配是指在自愿原则基础上，社会基于爱心的财富分配。要发挥第三次分配的作用，关键是做好两方面的工作：一是扩大慈善资源的规模，二是提高慈善资源的分配和使用效率。

一

扩大慈善资源的规模

毫无疑问，第三次分配的资源主要包括社会捐赠的款物，但除了慈善捐赠之外，志愿服务也是慈善资源中不可忽视的重要组成部分。

这是因为，大量实践表明，将捐赠资金直接发放给帮扶对象，有时反而会助长“等靠要”的贫穷文化，帮扶的效率较低。而现代慈善的特征在于由慈善组织接受、分配和使用慈善资源，通过灵活性、创新性的解决方案，改善外部发展环境、赋能被帮扶对象，提升帮扶的效率与效果。在这一过程中，慈善组织通过实施慈善项目，将捐赠资金等慈善资源转化为硬件和软件服务，特别是提供专业的知识与技能服务，能够发挥慈善资源的杠杆效用。而志愿者，尤其是专业志愿者通过参与志愿组织的活动，为帮扶地区、帮扶对象提供志愿服务，能够起到直接资金捐赠所不能够发挥的，这恰恰是第三次分配的独特价值所在。

当前，我国慈善捐赠占GDP的比例偏低，大约为0.15%左右，与欧美发达国家相比仍有较大差距。例如，2020年美国慈善捐赠占GDP的比重为2.25%。此外，我国志愿服务的价值贡献占GDP的比例也偏低，大约占GDP的0.39%，与欧美发达国家也有很大差距。例如，2020年美国志愿服务的价值贡献相当于GDP的3.7%。可见，我国第三次分配的规模还非常有限，未来的发展潜力巨大。

从目前的情况看，我国要扩大慈善资源的规模，可能的突破口有以下几个方面：

首先是加快发展慈善信托。自2008年汶川地震以来，我国的慈善捐赠规模一直在1000~1500亿之间徘徊。2016年，为了鼓励慈善事业发展，政府出台了《慈善法》，特别是针对业界期盼已久的股权捐赠问题，2016年财税部门出台了45号文“关于公益股权捐赠企业所得税政策问题通知”。然而相关法规文件的出台依然没有起到明显的预期效果，甚至在2016年以来，我国慈善捐赠占GDP的比重还呈轻微的下降趋势。这意味着以企业现金和物资捐赠为主导的捐赠模式遇到了天花板，短期内恐难有起色，未来最具增长潜力的可能是以股权、不动产为主导的家族慈善信托。

而且，这种模式的转变也有助于做大我国慈善资源的存量，改变我国慈善资源过渡依赖新增捐款的格局。事实上，我国慈善资源的存量资产很少，每年都需要依赖有新的捐赠。而发达国家的慈善资源中，留本基金或股权慈善信托的规模很大，每年仅仅依靠留本基金或股权慈善信托的投资收益，就是一笔相对稳定和可观的收入来源。因此，当前有必要加快制定慈善信托的税收优惠政策，鼓励慈善信托的发展。

其次是加快发展志愿服务。根据2019年的世界捐赠指数报告[1]，过去十年，我国平均只有31%的人在过去一个月内帮助过陌生人，而美国这一比例是72%，德国是56%；过去十年，我国平均只有5%的人过去一个月内参加过慈善组织的志愿者活动，而美国这一比例是42%，德国是26%。从这一组数据可以看出，我国无论是正式志愿服务，还是非正式志愿服务，公众的参与程度都不高。

而且，根据我们课题组的估算，我国平均每周每人提供志愿服务时间仅为0.64小时，而美国、德国等国家志愿者平均每周每人提供志愿服务时间约2.7小时，是我国的4.2倍。可见，无论是在提高公众参与志愿服务的比例方面，还是在志愿者每周提供的志愿服务时间方面，我国都还有很大的提升空间。

一是需要加快培育志愿组织，特别是社区志愿组织；二是需要在全社会形成志愿服务的文化，培育公众的志愿服务精神；三是加大志愿者的激励机制，通过建立“时间银行”等志愿服务制度，激励公众参与志愿服务，促进共建共治共享。

最后激发个人捐赠的活力。长期以来，我国个人捐款占社会捐赠的比例较低，仅为30%左右，而美国个人捐赠占社会捐赠总额的比例高达70%左右。根据2019年世界捐赠指数报告，过去十年，我国平均只有11%的人过去一个月内向慈善机构捐过款，而美国这一比例高达61%，德国为49%。近年来，尽管随着互联网慈善的发展，我国个人的互联网捐赠快速增长，但总体规模还不大。2020年通过民政部指定的20家互联网公开募捐信息平台募集的资金总量尽管比2019年增长52%，但募集资金总量仅82亿。应该说，未来我国个人捐赠的潜力还是非常大的，但这可能需要经过一个比较长的慈善文化培育过程，需要慈善组织加大动员个人捐赠的力度，同时借助数字技术大力发展互联网慈善。

二

提高慈善资源的分配和使用效率

慈善资源的扩大并不必然缩小收入差距、促进共同富裕。Dasgupta 和Kanbur通过对发达国家的定量研究发现，富人的慈善行为不一定有助于缩小收入差距，甚至可能会扩大社会福利方面的分配不平等[2]。我国的一些研究也表明，由于各方面原因，无论是紧急救灾还是常态化慈善，我国慈善资源的分配、使用都存在透明度不高、效率低下的问题，甚至出现慈善资源浪费等现象[3]。由此可见，我们不仅要做大第三次分配的蛋糕，同样需要分配和使用好蛋糕。而其关键点在于：

首先，加强慈善组织的能力建设。慈善组织是募集、分配和使用慈善资源的载体，是分好第三次分配蛋糕的核心环节。理论上，与传统私人赠与的收入转移方式相比，现代慈善组织存在的价值在于能够发挥组织的力量，通过需求评估，精准识别最需要帮扶的群体，同时，发挥专业优势，针对被帮扶群体的需求，设计和实施慈善项目，放大慈善资源的转化效率和提升服务质量。

然而，当前我国面临的挑战不仅在于慈善组织数量不多，更在于慈善组织的能力不强。为此，一是需要降低慈善组织的登记注册门槛，加大政府孵化和培育慈善组织的力度；二是给慈善组织更大的发展空间，通过政府购买服务等方式支持慈善组织的发展；三是大力发展枢纽型、网络型、资助型慈善组织，为基层慈善组织提供支持，提升基层慈善组织的专业服务能力。

其次，加快慈善行业的人才培养。要提高慈善组织的效率和服务质量，关键是慈善行业的人才队伍建设。长期以来，我国慈善行业发展的瓶颈是既缺乏专业性人才，也难以吸引和留住人才。

为此，一是需要鼓励高校、职业学校开设慈善类专业或课程，加强中国特色慈善理论研究、加快慈善行业的人才培养；二是要提高慈善从业人员的薪酬待遇，取消“公益组织平均工资不得超过当地平均工资的两倍，否则不可享受减免税待遇”等政策限制；三是将慈善领域高层次、创新性人才纳入各地人才认定目录和引进政策，发挥慈善人才在第三次分配和社会治理中的作用。

最后，加大综合监管力度。管理学理论告诉我们，要提升资源的分配、使用效率，就需要加强监督管理。为此，一是需要加强政府的监管，加快慈善主体的信用体系建设，规范相关主体的慈善行为；二是发挥慈善领域的行业组织作用，促进慈善行业自律机制的形成；三是发挥舆论监督的作用，提升慈善组织的透明度；四是发挥第三方评估的作用，以评促学、以评促建，不断提升慈善组织的公信力和有效性；五是完善慈善组织内部治理结构，强化内部风险控制和自我评估机制建设。

[1]数据来源: Charities Aid Foundation,https://www.cafonline.org/about-us/publications/2019-publications/caf-world-giving-index-10th-edition，2021年10月28日。

[2] Dasgupta, I., & Kanbur, R. (2011). Does philanthropy reduce inequality? The Journal of Economic Inequality, 9(1), 1–21. https://doi.org/10.1007/s10888-009-9123-6

[3] 邓国胜等著.民间组织评估体系[M]，北京大学出版社，北京，2007；吴宏洛,郑庆华.以疫情应对为契机推动慈善治理能力现代化[J].中国社会保障,2020(08):38-39.

来源丨清华大学藤影荷声

编辑丨发展办