近年来，各地切实加强防汛抗洪工作，加强城市内涝治理，防洪排涝能力显著提高。但每逢雨季特别是汛期, 一些城市呈现出“因洪致涝、因涝成洪、洪涝混合”的特点，“城市看海、上街捞鱼”等现象仍然在一些城市不断出现。住建部数据显示，2007年至2015年，全国超过360个城市遭遇内涝，其中六分之一单次内涝淹水时间超过12小时，淹水深度超过半米。2020年我国超过160座城市发生了不同程度的内涝，城市内涝灾情重于往年。暴露出城市建设规划“重地上轻地下”、排水系统欠账多、城市雨洪疏解能力弱等问题。

《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》（国办发〔2021〕11号）指出治理城市内涝事关人民群众生命财产安全，既是重大民生工程，又是重大发展工程。公共管理领域研究表明，构建风险管控体系是加强城市内涝治理的重要手段。面对今年汛期京津冀地区降雨可能偏多，防汛形势不容乐观态势，建立健全城市防洪排涝风险管控体系是提升城市内涝治理能力的关键之举。

一、存在问题

（一）极端天气增多、降水强度增大。全球气候呈现出暖湿为主要特征的显著变化，导致大气洋流季节性异常，引发区域水文循环条件改变。20世纪90年代以来，许多城市出现特大暴雨，造成严峻的城市内涝危机。相关评估报告显示，到21世纪末，极端降水导致的城市内涝问题将会更为严峻。

（二）城市化进程加快了城市内涝程度。随着城市化进程尽快，城市水文效应越发显著。城市高强度的人类活动密集，高层建筑集中，热容量大，易形成城市热岛效应。当气温升高、粉尘增多时，上升热气流一旦遇到强对流冷气团，就会出现暴雨中心，即城市雨岛效应。城市热岛、雨岛效应叠加极易诱发短时突发性暴雨过程。此外，城市化导致下垫面滞水性、渗透性等均发生显著变化，雨洪调蓄能力减弱。

（三）城市防洪排涝基础设施建设严重滞后。我国城市建设规划始终存在“重地上轻地下”、“重建筑轻市政”、“重建设轻维护”问题，城市基础防洪排涝设施建设无法匹配城市发展速度，存在建设规划不当、投入不足、设施不完善、防洪标准低、管网布局不科学等问题。按最新修订的《室外排水设计规范》要求，我国一般地区排水设施防洪标准为1年至3年一遇，重点地区3年至5年一遇，大部分城市普遍采用标准规范下限设计，这和国办发〔2021〕11号文件提出的城市内涝治理要求还有很大差距。并且由于长期重建轻管，城市排水管网漏损、堵塞问题进一步加剧了城市防洪排涝风险，已有研究表明，中国城市公共给排水管网漏损率高达30%左右。面对突如其来的短时暴雨过程，现有的城市排水系统往往不堪重负。

（四）城市防洪排涝风险管控体系不完善。造成20世纪90年代以来我国城市内涝频发，洪涝灾害损失巨大问题的背后，也暴露了城市安全治理体系中，风险管理意识与风险管控能力的缺失。现有城市防洪排涝主要依靠工程技术，手段较为单一，缺乏跨部门协调机制。城市内涝治理涉及住建、水务、应急、环保、民政、公安等多部门责权关系，且内涝防治决策时间短、风险损失大，“多龙治水”往往导致城市防洪排涝的责任主体不清、责权关系不匹、行政效率低下、决策风险较高等问题。

（五）城市防洪排涝的社会力量参与不足。目前，我国城市防洪排涝主要依靠地方政府、防办、流域机构等政府行政机构，社会力量参与能力依然薄弱。然而，无论城市内涝诱因是城市双岛效应导致的短时突发性暴雨过程、还是流域短时大范围行洪过程，城市内涝都具有影响范围广、风险损失大、应急救援难等难点，单纯依靠政府力量投入远远无法满足保障人民群众生命及财产安全的需求。与此同时，包括企业单位、社会组织、公民群众在内的社会力量，往往呈现出危机意识薄弱、防汛技能缺乏、“等、靠、要”依赖思想重等问题，导致社会力量缺乏参与城市防洪排涝风险管控的积极性与主动性。

二、相关建议

现行城市防洪排涝体系与现代化的城市发展需求不匹配，城市缺少现代化的防洪排涝风险管控体系，不仅是市政管网建设不足，包括蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段也缺乏。必须深入贯彻落实习近平总书记关于防汛工作的重要讲话指示精神，强化风险意识、底线思维、系统思维，建立健全城市防洪排涝风险管控体系。

（一）编制流域性国土空间规划，加强区域协同防洪。洪涝灾害是流域性问题，单凭某一个城市的个体努力往往难以应对灾害侵扰。上游流域城市的每一次截弯取直、自然岸线破坏都有可能加剧下游洪涝灾害破坏程度。为了保障流域上下游城市群体的整体安全，需要充分协调流域沿线各行政单元，在充分考虑上下游关系的基础上合理利用水资源、岸线资源。通过流域性国土空间规划，明确各地发展目标与建设底线，并搭建多方协作的沟通交流平台，围绕流域安全等核心问题进行有效协商。此外，应用逐渐成熟的国土资源监测体系和数据平台，从水土流失、河道变化等指标综合研判流域洪涝风险，评估易受灾城市，为城市防洪排涝风险管控提供决策提前期。

（二）推行基于自然的城市雨洪资源化利用。国外实践表明，城市雨洪资源化利用是降低城市内涝风险的有效措施。建议城市建设中应以人与自然共生为原则，以可持续方式开发城市生态系统，创造自然、社会、经济的协同效益。加强林地、绿地、城市景观带、绿色屋顶等城市“绿色海绵”拦蓄雨水能力。增加湿地、坑塘、河网等城市水体面积，降低河滩、加深夏季河床、堤防内移、降低防波堤及将其平行移防、建设河流分支、拆除或修改河面障碍物等，为洪水期间的水体预留冗余空间，提升城市过水能力。在城市公共空间设计过程中进一步凸显适水性，充分考虑到城市洪涝灾害的周期性特征，对公共空间进行复合功能规划设计，打造城市防洪灰色空间，满足在平时、轻度灾害、重度灾害等不同场景下的多功能需求。降低城市公园绿地、室外运动场地等公共场所高程，形成天然蓄水池，加强城市整体储水、蓄水能力，增添更多的泄洪区域，保护城市关键性生产生活空间。提高城市排水管网建设标准，通过低影响开发、地下管网监测、智能泵站设计等手段，综合提升城市行洪能力。提升城市污水厂（重点是化工园区污水厂）的抗洪处置能力，谨防因内涝导致的危化品污染物外泄。

（三）将城市防洪排涝风险管控纳入城市建设总体规划。城市防洪排涝风险管控关系到国家安全、社会稳定、人民群众切身利益，城市规划理念要更多地考虑“洪水适应性”，扩大“生态留白”范围。制定完善城市防洪排涝风险管控方面的法律法规，加快推进城市防洪排涝风险管控体系建设进程。要把城市防洪排涝风险管控与城市土地利用规划、水资源开发利用规划、生态文明建设等统筹考虑，合理谋划。对于城市不同建设区域，依据城市洪涝灾害模型评定各区域脆弱性，并按其脆弱性等级进行区域类型划分，严格土地分区规划开发利用的“分类精准施策”。对于容易受到洪涝灾害影响的区域，可以设置适水性规划建设导则，融入到控制性详细规划体系中，对建筑形式、建筑材料等具体内容提出明确规定。对水利防洪驳岸和堤坝进行生态化设计，并在滨水空间预留足够的防洪区域。通过对于滨水空间的复合功能设计，使得该空间可在非汛期作为老百姓的活动场所，而在汛期充当洪水冲击城市的缓冲地带。全面推广绿色建筑和绿色雨水收集基础设施。

（四）加强城市防洪排涝风险管控管理制度创新。从国外实践来看，城市防洪排涝风险管控要从被动应对转向主动管控，从部门管理、类别管理转向全面参与、相互协作。实现这一目标的关键在于进一步深化城市治理能力现代化改革，通过制度创新，将传统科层制管理与合作管理相结合，取长补短，既保持科层制执行能力强的优势，也利用好合作管理适应能力高的特点，有效化解现行城市内涝治理中的各种管理低效问题。建议在现行城市防汛抗旱指挥制度下，组建城市防洪排涝风险管控中心，全面支持风险预警预测、数据平台搭建、辅助决策支持等工作，增强城市防洪排涝风险管理的专业性和灵活性。

（五）构建城市防洪排涝的多元主体合作机制。城市防洪排涝风险管控的复杂性决定了需要政府与社会、市场协同。建议在地方政府主导下，建立健全相关职能部门、企事业单位、社会团体、公众群体等多元主体合作机制。建立监督、激励、惩罚机制，制定责权匹配的管理责任制度。对于在城市防洪排涝风险管控过程中不作为者，严格处理，依法依规追究责任；对于表现积极人员，应给予响应奖励。建议设立社会主体参与城市防洪排涝风险管控的积分管理制度，提升社会力量参与积极性，把积分与日常资源配置、公共基础设施建设规划、公共资源使用优先权等联系挂钩。充分发挥电视、纸媒、网络、移动端、社区等线上线下活动，加强城市主体的防洪排涝风险管控知识宣传教育，增强广大干部群众的城市内涝风险意识与风险防范能力。

（六）打造城市防洪排涝风险管控决策支持平台。受全球气候变化影响，短时突发性暴雨过程的不确定性正在逐步增强，传统降雨预报应对式城市内涝治理模式遇到了重大挑战。城市防洪排涝风险管控是一项庞大的系统工程，实时监测、灾情预警预报、灾害情景推演、救灾资源调配、抗汛应急管理、灾后重建等一系列问题的短时多目标决策，需要查阅大量雨情、水情、工情、灾情等方面的大时间尺度及实时的信息，并结合城市防洪排涝各项措施能力，形成可行的决策方案集合，并快速推演对比各种决策方案的成效，遴选最适宜的决策方案，并实现决策方案的执行。因此，需要为城市地下给排水管网搭建智能监测系统，用科技手段保证运行维护效率和稳定性，让“看不见”的地下工程更好地支撑城市防洪。在此基础上，运用数字孪生、智慧管网、云服务器、5G+等新技术，利用智能化、系统化、可视化手段，研发具有风险图决策、灾情快速模拟、城市防洪排涝能力核算、可视化情景推演、多主体协商研讨等多功能，并且可以与现有防汛系统有机结合的城市防洪排涝风险管控综合集成研讨决策支持平台，快速形成行之有效的决策方案，提高城市防洪排涝风险管控管理水平。

信息来源 /刘 钢封面来源 / 唐宇涵底图制作 / 张诗萌图文编辑 / 谷叶馨责任编辑 / 李 庚