问人间政治之道以善政天下

求公共管理之理为良治中国

十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”从新矛盾中精准把握新期待，满足人民美好生活需要，成为当前中国社会科学研究的重要议题。同时，伴随着“一带一路”和粤港澳大湾区建设推进，全面放开二胎政策的实施，以及脱贫攻坚战的全面打响，人民生活中也浮现出崭新的需求和多样的态度。对此，中山大学“人民美好生活需要调查”团队在2018年开展了第三波调查，在广东、湖北和陕西三个省份44个地级市，围绕人民对美好生活的获得感、“一带一路”与粤港澳大湾区建设中浮现的跨国跨境居民融和度、精准扶贫公众感知度、二胎时代与老龄化社会中的社会照顾等热点议题开展问卷调查。基于13816个随机抽样获得的有效样本，主要调查发现有四：

1

破除“伊斯特林悖论”，探寻政策新着力点。

联合国2018年发布的《全球幸福报告（World Happiness Report）》显示，中国人民的幸福指数 从2013年的4.987提高到2018年的5.246分，幸福感排名从第93名上升到第86名。结合近六年各国幸福指数和人均GDP近六年的走势，可发现韩国和美国的国民幸福感没有随人均GDP的增长而上升，甚至出现下滑趋势，而中国人的幸福感攀升与经济增长趋势基本一致，颠覆了国际上有关“幸福悖论”（Paradox of Happiness）的论断。

[1] 关于幸福悖论的国别研究大多采用人均GDP来衡量国民收入（Easterlin，1995；Ma & Zhang，2014），因此此处沿用该做法，并利用幸福指数来衡量人民幸福感。但是由于2014年的全球幸福指数缺失，2018年的人均GDP尚未公布，因此本图出现断点情况。

数据来源：根据《全球幸福报告（2013-2018）》、国家统计局和相关网站的数据自行整理。

这种变化与国家近年来的民生重大改革以缩短个体间经济差距有关。调查发现，新时代以来我国政府抓准教育、医疗、就业等领域的施政着力点，缩短个体间经济差距，有效地降低了相对比较的影响。对老百姓幸福感产生影响力最大的三大民生问题分别是医疗、教育和就业，之后依次为：住房、公共安全、养老、生态环境、公平正义和民主法治。

数据来源[1]：根据《中山大学2018年人民美好生活需要调查》中对应题项的调查结果分析所得。

[1] 后文所有图片数据来源皆根据《中山大学2018年人民美好生活需要调查》中对应题项的调查结果分析所得。

在广东，影响幸福感最大的因素分别是医疗、教育、就业、住房和公共安全；在湖北则依此为医疗、就业、教育、住房和养老；在陕西则依此是就业、教育、医疗、住房和养老。

东中西部地区的三个代表性省份的非收入性因素大体相似，表明中国地区间的幸福鸿沟正在缩小，但是仍存在区域不平衡的情况，在实践中需要各级政府从源头上加以识别。横向比较来看，就业因素的影响力从东到西逐渐放大，医疗因素则从东部到西部逐步弱化。

2

粤港澳融合意愿强，开放共建一带一路。

（1）内地居民对港澳同胞融入内地就业与生活持较高支持率，融合意愿从就业到生活救助再到社会保险递减。

2018年3月7日，习近平总书记在参加广东代表团审议时指出，要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群。对此，亟需在粤港澳大湾区的建设中，重视打造世界级经济湾区的同时，积极回应港澳民众的需要与关切，为粤港澳三地居民谋福祉，打造宜居宜业宜游的优质生活圈。

调查发现，在港澳同胞融入内地就业与生活方面，内地受访者整体上持较高的融合意愿，其中，对港澳同胞在内地自由就业的融合意愿最高，有66.7%的受访者表示非常同意或者同意港澳同胞在内地自由就业，对港澳贫困人士享受内地提供的最低生活保障则有66.6%的受访者表示非常同意或者同意， 最后有64.7%的受访者对港澳同胞参加内地的社会保险表示非常同意或者同意。从理论上讲，作为兜底责任的社会救助，受助者资格是基于公民权（citizenship）获得的，有别于以缴费为基础(contribution-based)的社会保险项目。因此，对就业融入和兜底责任的高融合意愿，反映了大湾区建设具有较高的民意基础。

关于粤港澳融合问题，不同地区受访者呈现出一定的差距。特别是在享受内地低保问题上，陕西受访者中有70.6%表示赞同，湖北只有66.2%，广东下降为64.9%。支持度区域递减背后，反映的是对社会福利和社会服务作为稀缺资源的理性考虑。香港实际上早已出台“香港综援长者广东及福建省养老计划”，鼓励年满60岁的老年人回内地养老并继续领取综援金。但是回归居住的养老人群在内地的高医疗费用成为首要难题，因而近年来回港养老趋势开始浮现。因此，亟需整合社会救助制度，衔接港澳公共服务。提高广东省生活救助制度和其他救助制度之间的内部整合性，打破传统的孤岛思维，树立跨境政策思维，破除制约粤港澳居民在救助制度上融合嵌入的制度障碍。

总体而言，内地三个省份的受访者对粤港澳居民融合持有较高的支持度，融合意愿从就业到生活救助再到社会保险递减，体现出粤港澳大湾区建设具有较强的民意基础，大湾区内部的制度融合也需要更好地体现可衔接性、公平性和可持续性才能获得公众的更多支持。

（2）公众对国际移民福利资格问题有理性认知，广东民众对此态度最开放。

“一带一路”是我国在推动全球化发展方面的重要支撑计划，在“一带一路”的影响下，国家间的跨地区商贸联系增强，来自其他国家向我国的迁入移民也会有所增加。调查发现在国际移民享受国民福利的态度方面，大多数受访者持比较理性的态度。40.0%的受访者认为外国人只有在我国就业且纳税至少满一年后才可以享有与我国公民同等的社保和公共服务，39.7%的受访者认为加入我国国籍的外国人才可享有这种权利，有13.3%的受访者认为外国人从来都不应该享受我国国民福利，仅有4.0%的受访者认为在我国居住满一年即可享受国民福利，仅2.9%的受访者认为外国人只要一来到我国就可以享受同等国民福利。

就省际差异而言，广东省（2.5）对外国移民的态度最为开放，其次是湖北省（2.4）、陕西省（2.3）。具体而言，广东珠三角地区和非珠三角地区受访者中分别仅有9.5%、9.1%的受访者认为外国人从来都不应该享受我国国民福利，而这一比例明显低于两省。广东省作为“向世界展示我国改革开放成就的重要窗口”以及“国际社会观察我国改革开放的重要窗口”，对外国移民态度开放包容。一方面，广东省外向型经济发达，与国际社会合作密切；另一方面，广东省的国外移民数量庞大，截至2017年4月25日，广州共有在住外国人8.8万人，为此广州积极探索了有关人才签证、长期居留、永久居留方面的便利政策，政府与民众均对海外高层次人才保持开放包容的态度。

3

精准识别致贫源头，瞄准精度东强西弱。

（1）重点关注三大致贫原因，解决贫困问题需政府与个人共同努力。

对三省受访者致贫原因认知的调查中就发现，整体而言，“穷人缺乏必要的教育和技能”、“市场经济的必然结果”和“社会保障制度不完善”是受访者选中频率最高的三大致贫原因，占比分别为47.2%、42.0%和40.5%。而在解决贫困问题的责任方面，整体来看，大部分受访者（71.7%）认为改善穷人的生活水平是政府和穷人双方的责任。在经济较为发达的广东省，受访者的致贫原因认知在各选项中频率都领先于其他两个省份，广东省受访者对致贫原因认知清晰、感受强烈。

（2）公众的低保制度认知呈现东西差异，各省份应加强交流、取长补短。

对于反贫困的重要工具——最低生活保障制度，低保标准日趋合理，由东部到西部公众对于当地低保标准认同度逐渐上升；低保瞄准日趋精准，由西部到东部瞄准精度逐渐提高。

在低保标准方面，由西往东，对低保标准的认同感逐渐增强，广东、湖北和陕西的得分分别为3.7、3.5和3.3，陕西省公众对当地低保标准感到最为满足。

除了低保标准这一问题，在反贫困过程中一个重要的经验便是如何将有限的资源用于“最需要或最贫困人群”的人身上，其最基本的问题就是要识别贫困人口。过去识别低保人口主要是采用社区瞄准方法，民政人员主要通过入户调查的方式防止“漏保”、“错报”这些“保不应保”的情况发生。这一做法利用社区自治优势，减缓了政府治理资源有限与治理责任过多间的矛盾，但也存在一定的缺陷，例如，“人情保”和“关系保”问题就广受社会诟病。本次调查结果也在一定程度上反映了上述问题。

整体而言，在“漏保”方面，超过半数受访者（57.5%）认为他们身边或多或少存在符合低保条件却没有享受低保待遇的家庭，而其余42.5%的受访者则认为身边基本没有符合低保条件却没有享受低保待遇的家庭。在“错保”方面，情况稍好，半数左右的受访者（52.5%）认为他们身边存在不符合低保条件却享受低保待遇的家庭，而其余的47.5%的受访者则认为身边基本没有不符合低保条件却享受低保待遇的家庭。

具体来看，三个分地区受访者的情况也与整体情况相似，但对比三个省份，可以发现认为“漏保”情况由西到东趋于好转，陕西省、湖北省和广东省认为身边“基本没有”漏保情况的占比分别为37.0%、35.8%和49.8%。

在“错保”情况上，东、中、西三个地区出现比“漏保”情况更明显的地区差异。广东省超过半数的受访者认为身边基本没有不符合低保条件却享受低保待遇的家庭，占比达到59.6%；而湖北省和陕西省认为身边基本没有不符合低保条件却享受低保待遇的家庭的受访者占比仅分别为37.1%和37.8%。由此可见，东部地区受访者相较于中、西部地区对低保瞄准精度认知比较良好。

基于这种情况，我们回归到广东省低保实践中去，试图找出广东省在低保对象识别和瞄准方面的长处所在。调查后发现，相较于中、西部两省，广东省在严格遵循国家颁布有关最低生活保障制度的实施办法和相关条例的前提下，还在允许和可能的范围内一直在低保制度执行、低保对象识别和资格审查等方面进行着有益的制度探索。尤其自2017年，广东省推动替代性家计调查指标体系在城乡基层低保对象瞄准识别中的应用，从家庭结构、住房情况、生产资料和生活资料等多个维度来更加客观和科学地识别出低保户和潜在低保户群体。

针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，精准识别贫困人口是低保、扶贫乃至社会救助的前提，这不仅仅保证了让该保障的人得到保障这一基本功能，避免“杨改兰事件”等惨剧的再次发生，也保证了不符合条件的人得不到保障这一底线原则，体现了低保制度和规则的公正性、公平性。在当前贫困人口家庭收入难以准确测量而中央政府又要求通过收入瞄准低保对象的现实情境下，广东省在低保对象识别领域的制度创新和实践或许能为全国各地方政府如何相对科学、有效地瞄准低保救助的政策目标群体提供先进经验。

4

工作家庭关系失衡，社会照顾赤字凸显。

随着社会、人口和家庭结构的变迁，因家庭照顾需要的不断增加和照顾资源的不断减少而形成的“照顾赤字”已成为全球性的社会问题。在人口快速老龄化、家庭规模不断缩小、人口流动规模空前的当代中国，“照顾赤字”表现地尤为尖锐和突出，已经成为影响人民享受美好生活的重要矛盾。

（1）工作-家庭间普遍存在冲突，有子女的女性难以兼顾工作和家庭职责。

本次调查发现，受访者在工作-家庭间普遍存在冲突，有子女的女性面临新社会风险情景下兼顾工作和家庭职责的两难困境，催生我国的“超级妈妈”。在对“工作占用太多时间难以履行家庭责任”的符合程度方面，有接近一半（47.2%）的公众认为“基本相似”，19.3%的公众认为“完全相似”，即受访者普遍认为工作占用太多时间导致难以履行家庭责任，而认为“不大相似”和“完全不相似”的公众分别占比22.1%和11.3%，属于少数，这反映出工作家庭的失衡在认知上是一种普遍现象，当前我国公众难以合理分配工作和家庭间的时间。

在我国特色的家庭文化下，女性在参与劳动的同时，还要承担赡养老人和照料儿童的家庭职责，图表中明显可以看到有子女的受访者中，更大比例的认为与“工作占用太多时间难以履行家庭责任”的情况“基本相似”或“完全相似”，特别是有子女的女性受访者中更多地选择了与该情形“基本相似”。除了有子女后会显著提升工作和家庭间的冲突程度外，有子女的女性受访者较无子女的男性和无子女的女性而言，面临更加严重的工作家庭冲突。这与新社会风险理论存在关联，在社会照顾缺失的背景下，女性参与就业则会导致儿童养育和老人赡养职责上的缺位，而承担家庭职责的女性则导致家庭有更高的贫困风险，数据统计结果同样显示我国生育后女性面临的工作职责和家庭职责间的冲突，“超级妈妈”同时承担着工作职责和儿童照料职责，该现象在国际上也日益受到关注，在西班牙社会政策领域的研究中将母亲们以超常努力来维持工作与家庭两边的平衡称作一代“超级妇女”（superwoman）。

（2）老年人陪同看病需要最迫切，放开二孩后的女性的生育、产假和陪护需要待重视。

针对我国目前加速的老龄化进程，须从政策层面回应老年人的社会照顾需要。根据调查结果，对于老年人照顾最需要的社会支持上，具体选项的分布上选择需要“陪同看病”、“陪聊天解闷”和“上门探访”的受访者比例较高，分别占受访者数量的56.1%、47.4%和47.3%。其中，最为显著的看病需要与我国老年人在健康寿命低的国情紧密关联，需要社会照顾政策予以回应，如大力发展机构养老服务中的医养结合和上门的医疗服务，解决老年人的照顾难题。“陪聊天解闷”的社会支持需要同样较为强烈，当前国内子女普遍工作繁忙，老年人的情感需要常常被忽略，因此导致“老年抑郁”高发，因此需要国家在社工服务领域予以回应，正视老年人的精神孤单和精神需要。此外，上门探访的需要表明目前仍须大力发展居家养老产业。选择需要“老年人服务热线”和“上门做家务”比例少于前三者，两个选项水平相当，分别为36.1%和34.5%，选择“帮助日常购物”、“日托站或托老所”和“老年饭堂或送饭”的受访者比例较为接近，分别为30.1%、29.3%和27.0%。其中，较少受访者选择“日托站或托老所”的结果值得关注，对于社区机构养老的低需求与现实中我国机构养老发展不充分间产生矛盾，这种现象可能与我国的家庭养老偏好相关联，尽管在我国“9073”养老格局下长期照护机构仍然发展不足，但公众对机构养老的需要并不是社会照顾中最主要的。

而对于放开二孩政策，最需要的配套措施方面，选择“需要加大对义务教育的投入”的受访者比例最多（63.4%），这表明受访者普遍认为我国在义务教育方面地区间的发展不平衡不充分问题仍然存在，仍须提升贫困落后地区的义务教育服务供给水平。选择“提高生育医疗费的补贴标准和报销”和“加大对幼儿园的投入”的受访者占比次之（51.5%和49.4%），表明政府须在政策层面降低家庭的生育开支负担，提升学前教育的投入。选择“符合生育政策的家庭享受个人所得税减免”、“加大医院妇产和和儿科建设投入”、“完善产假和陪护政策”和“加大对3岁以下儿童照顾机构的投入”的受访者比例相当，分别为46.1%、45.5%、42.2%和41.2%，仅有38.8%的受访者选择需要“为家庭发放儿童照顾津贴”。这表明，目前公众对于儿童照顾责任的社会化认识比较缺乏，对于生育后税收优惠政策和照顾津贴的需要并不迫切，认识程度低；并且，女性在生育、产假和陪护的特别需要没有得到全社会的充分关注。

2018年人民美好生活需要调查由中山大学政务学院岳经纶教授团队开展，调查依托教育部人文社会科学重点研究基地中山大学公共管理中心、中山大学政治与公共事务管理学院和广州市人文社会科学重点研究基地中山大学广州社会保障研究中心三大平台展开研究，也是国家社会科学基金重大项目“中国特色现代社会福利制度框架设计研究”部分成果。

主持人：岳经纶

中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师

研究专长：中国社会政策 、社会保障

项目统筹：庄文嘉

中山大学政治与公共事务管理学院副教授

研究专长：公共政策、大数据分析

团队成员：彭宅文

中山大学政治与公共事务管理学院助理教授

研究专长：社会政策、社会保障

团队成员：彭浩然

中山大学岭南学院副教授

研究专长：健康经济学、医疗保险和卫生政策

团队成员：冯剑锋

中山大学政务学院特聘副研究员

研究专长：精算分析、社会保障

团队成员：范昕

中山大学政务学院特聘副研究员

研究专长：儿童福利、教育政策、教育体制改革

团队成员：王捷

中山大学政治与公共事务管理学院副研究员

研究专长：教育政策、儿童福利

团队成员：程璆

中山大学政治与公共事务管理学院博士生

研究专长：社会政策、基层公共治理

团队成员：尤泽锋

中山大学政治与公共事务管理学院博士生

研究专长：养老政策、社会救助

团队成员：张艺嘉（数据和报告撰写统筹）

中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生

研究专长：社会救助、福利态度研究

团队成员：吴姿其（部分数据报告分析）

中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生

研究专长：社会保障、政府治理

团队成员：张正（部分数据报告分析）

中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生

研究专长：社会政策、产业政策

团队成员：钟丽君（部分数据报告分析）

中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生

研究专长：社会救助、低保研究

团队成员：李晓聪

中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生

研究专长：社会政策、社会保障

团队成员：孔令赟

中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生

研究专长：社会政策、社会保障

团队成员：郑努力（韩国）

中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生

研究专长：公共政策、城市与地方行政

团队成员：安妍

中山大学政治与公共事务管理学院本科生

研究专长：社会政策、社会保障

官方网站