减碳政策下的中国电力发展

China’s Electricity Development under the

National Carbon Reduction Policy

赵耀华博士

港大经管学院副教授

（经济学）

专家普遍认为，现时的气候危机在很大程度上是工业革命的后遗症。工业生产会排放大量温室气体暖化地球，如果我们未能将升温幅度控制在不高于工业革命以前1.5至2摄氏度之内，地球很可能在2100年就不宜人类居住。为此，我们必须在2050年以前将全球碳排放降回至2005年的水平。

造成温室效应的气体称为「温室气体」，主要是燃烧化石燃料时所产生的二氧化碳，因此减低碳排放是为地球降温的主要手段。

2015年的联合国气候变化大会（COP21）达成《巴黎协定》，近200个与会国家同意在2050年前达到碳中和的目标。协定中的最重要一环是签署国家承诺就净零目标推动国内立法，从而确保全人类在达成这共同目标上的步伐一致。

中国的碳达峰及碳中和政策

在2020年9月22日，国家主席习近平在联合国大会中向全世界宣布：「中国将提高国家自主贡献力量，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。」在去年10月26日，国务院发表《2030年前碳达峰行动方案》，聚焦2030年前碳达峰目标，对推进有关工作列出具体行动。

2030年达到碳达峰，意指每年的二氧化碳排放量会逐年增加至2030年，此后排放量会逐年减少。人类除了懂得排放二氧化碳，也懂得回收二氧化碳（譬如植树）；中国要在2060年达到碳中和，即届时年度二氧化碳排放量和年度二氧化碳的回收量需要刚好互相抵消。

碳达峰的前景光明抑或黯淡，可说是见仁见智。从今年到2030年底的9年间，要是碳排放以每年2%的速度增长，中国的年度排放量将会较2011年增加19.5%。

由于中国从2020年开始已经成为全世界二氧化碳排放量占比最高的国家（在2020年就处于30%水平；见【图1】），在这个基础上继续增加排放并非微不足道的事情。

根据国务院这份文件，中国力争在2060年把全国能源生产中的80%转为非化学生产能源。到2030年，风力发电和太阳能发电的总产能目标为1200 GW。

笔者认为这些目标并非空中楼阁。根据国家电力局今年初的预测，到年底为止，中国的电力产能会有超过一半为非化石电力。年底全部电力产能估计为2600 GW，非化石电力产能更会达到1300GW（【注】 ）！近数十年来中国电力生产各个来源的变化可见【图2】。

非化石能源供应的不确定性

不过，在新能源发电中，由于核能发电（严格来说不算新能源）有其危险性，故不能胡乱扩充；水力发电有赖天然的地理条件而难以人为增长；风力发电和光伏发电固然可作考虑，但两者都相对不稳定：风力发电产能不稳且丈赖天气因素。相反，燃煤发电并没有这些问题，而且供应稳定，其作为辅助燃料的地位难以完全被取代。

中国在去年第四季出现悭电风潮。此前国内实行「市场煤、计划电」，就是煤价市场化，价格随市场供求而变，但电力价格则由国家发展和改革委员会（发改委）等官方机构监控。由于全球经济渐从新冠疫情中复苏，对中国产品需求大增，导致国际煤价急升，中国的煤价亦然。

发电厂由于发电售价受到规管，不能转嫁成本予用户，甚至出现亏损。举例说，全国最大的煤电厂华能国际不仅录得全年亏损，以每股亏损计算，就超过其过去5年的每股盈利的总和！

煤价在去年下半年急升，发电厂为了避免亏损，宁愿「躺平」，所以才会出现家居限电的情况。及后发改委采取了3项措施来应对电厂的庞大亏损：第一，允许基准电价上下浮动20%，高耗能则不设上限；第二，加速批准新煤矿场投产；第三，尽力压抑煤价，并且规定电厂和煤矿商多采用长期协议来稳定煤价。

如何能保证煤电厂不会严重亏损，是确保中国能源供应的重要议题。笔者对发改委上述3项措施有以下意见。

放开电价以保电力供应

笔者认为准许电价浮动是正确的一步，但目前的做法并不彻底。首先电价仍设有上限，即煤电厂仍有可能出现亏损，这会导致两个问题：第一，电厂可能拉闸限电，影响民生甚至经济活动；第二，电力价格若能充分反映成本价格，就能提供诱因令消费者减少电力消费（如改用低耗能的电器）。低效能的工厂停产，汰弱留强。现在电力价格设有上限，这种资源调配的功能就失掉了。

目前电价调整并没有明确的方程式，宜增加其透明度。电力价格应该由两部分组成，一部分是基本价格，另一部分是燃料调整费。前者可在每年定期估算未来全年原料价格，从而订定合理价格。后者则根据每月燃料价格的变化，作出机械式的调整；这方面可以参考香港的做法。

无上限增加电费这个可能性，当然不会受市民欢迎。政府可以为生活困难的人士提供支援，更好的做法是安排定额补贴，抵消电价上升的影响。市民可把这些补贴购买电力或进行其他消费。以现金补贴代替专项补贴是更有效率的方法，这是经济学入门课的内容。

对于政府压抑煤电价格和签订长期协议，笔者认为此举对压抑煤炭价格的长远效用有限，只是权宜之计。

首先，长期协议的价格不能长期偏离现货价格，现货价格上升，长期协议的价格也会随之调整。长期协议的真正作用是提高煤炭供应和价格的透明度，以及减少电力成本的波动性。

若以为去年煤炭价格上升是生产商操控的结果，政府以主动压抑价格的方式作出干预就可算合理，但笔者并不认为如此，也没有看到坊间有任何类似的怀疑。既然煤价上升是供求关系的结果，故增加煤炭产量才是正确方向（放开电价也是降低对煤炭的需求，缓解煤价的压力，不过笔者估计这个作用不会很明显）。

去年煤价大幅上升，现在仍然在高位，但大幅上升是不是就相等于价格高昂？就等于不合理？如是者，是否就应该干预？笔者并不确定。煤有两个主要用途：发电（动力煤）和作为冶钢等工业用途（焦煤）。煤价上升，可淘汰低效率的焦煤用家（如钢厂、铝厂）。

由于世界各地经济在去年逐渐复苏，经济活动增加，加上补充库存之需，大大增加了对煤的需求。假以时日，煤价最终会稳定下来，甚至可能大幅度下降，这一切由市场决定。

总括而言，为了应对全球暖化，内地政府已经订立了2030年达到碳达峰和2060年达到碳中和的目标，以非化石能源来代替化石能源是其中一项重要措施。根据年初的估计，今年底国内的电力产能将有一半为非化石能源（风电、太阳能、核能），但是投资非化石能源需时需钱，而且这些能源供应有其本质上的不确定性，因此在一段很长的时间，煤电依然会是中国电力供应的重要组成部分。保证煤电供应稳定就成为中国能源政策的重中之重。中国在能源发展方面，要贪新不忘旧。在应对全球暖化之余，北京政府还须着眼于发展新能源车辆。碍于篇幅所限，有机会另文再谈。

参考资料：

【註】：路透社，2022年1月28日（ https://www.reuters.com/world/china/non-fossil-fuels-forecast-be-50-chinas-power-capacity-2022-2022-01-28/）

本文同时于二零二二年四月十三日载于《信报》「龙虎山下」专栏

编辑：葛格