To Reduce Traffic Congestion with

Private Vehicle Quota System

推车辆配额制 纾缓交通挤塞

王家富博士

港大经管学院经济学首席讲师

交通挤塞对经济、环境以及市民的生活质素各方面产生负面影响。近年香港的交通挤塞情况更是每况愈下，实在不容忽视。

「老大难」须用新方法

交通挤塞是所有大城市都要面对的问题。大城市人口密集，当交通网络的配套跟不上，挤塞问题自会浮现。城市发展愈快，交通挤塞就愈严重。香港过去近百年经济和人口高速增长，交通挤塞情况亦渐趋恶化。历届政府（无论是港英或是回归后的政府）的对策都离不开加建地面和地下的大型交通网络以及道路，同时优化公共交通服务，鼓励市民使用。

经历多年的开发，地面和地下的大型交通网络已达瓶颈。时至今日，可用土地稀缺，加建道路困难重重；鼓励市民使用公共交通服务也总有个限度。根据特区政府在2017年发表的《公共交通策略研究》报告，公共交通服务已经占每日出行人次近九成，靠「鼓励市民使用公共交通服务」来纾缓交通挤塞实难奏效。

究其原因，罪魁祸首显然是车辆数量高速增长。2014年初，政府委托交通谘询委员会（交谘会）完成《香港道路交通挤塞研究报告》，其中指出车辆数目是导致道路交通挤塞的主因。当公共道路网络扩展远远落后于车辆数目的增幅，交通挤塞只会不断加剧。2003至2013年期间，全港领牌车辆的每年平均增长率为2.16%，不少增幅来自私家车。同期，公共道路总长度每年平均增长率为0.8%。

交谘会建议特区政府一方面要制定政策管理车辆数目，另一方面要更有效地利用有限的道路空间，并列举了不少措施，却一直未获政府积极采用。2013至2021年领牌车辆的总数每年平均增长率比之前10年更快，达2.68%的水平。同期，公共道路总长度每年平均增长率则比之前10年更慢，降至0.6%。本港受交通挤塞困扰的程度可想而知。

优化道路使用已行不通

优化道路使用的最有效方法莫过于电子道路收费。车辆进入挤塞路段须缴付挤塞税，税额与挤塞程度挂钩：不挤塞的路段，税额为零，挤塞路段则按塞车情况而上调税额。透过调整挤塞税额，以便调控道路挤塞至可接受的水平。

电子道路收费已在多个国家成功推行，包括意大利（米兰）、马耳他共和国（瓦莱塔）、新加坡、瑞典（哥德堡和斯德哥尔摩）以及英国（杜伦和伦敦）。自1983年起，特区政府先后四次提出电子道路收费计划研究，前三次都胎死腹中。最近一次于2017年重提中环及邻近地区进行电子道路收费先导计划可行性研究；2019年就此计划的理念及初步构思谘询持份者；2020年成立一个国际专家小组，负责就推展先导计划向政府提供意见。可惜原本有望在2021年实施的电子道路收费计划，似因2019冠状病毒疫情所阻而暂遭搁置，落实遥遥无期。

管理车辆数目应得其法

要管理车辆数目，可以间接提高使用车辆的费用，也可以从直接管理发牌数目入手。车辆使用费主要包含首次登记税和牌照年费，增加首次登记税会即时加大买车成本，而上调牌照年费则会令车主每年支出上涨，两者都有助减低拥有车辆的意欲。

首次登记税和牌照年费不常调整。最近一次在2021年，政府把私家车首次登记税各税阶的税率提高15%，是10年来首次；牌照年费大幅上调30%，更是20年来首次。

上述对策理应对抑制私家车需求有一定作用，可是政府却同时宽减电动私家车的首次登记税，还辅以各种有利于使用电动私家车的配套设施，笔者预计此举将大大削弱增加首次登记税和牌照年费对遏止私家车增长率的力度。由此可见，首次登记税和牌照年费这两种手段易受其他政策所干扰，而无法有效地达致管理车辆数量的目的。

有见及此，笔者认为政府应该透过配额制来管理车辆数目。新加坡早在1990年已付诸实行，市民购买车辆之前必须通过拍卖以购入一张拥车证（Certificate of Entitlement），有效期为10年。新加坡政府会因应不同车辆类别，预先订定相关拥车证的数目，定期拍卖，价高者得。竞投成功者所支付的价钱，是成功竞投的最低价格，就好比香港的首次登记税。值得留意的是，本港现有制度是先定好首次登记税率，让市场去调整车辆数目，首次登记税率没调整好，车辆数目就会失控。相反，配额制度则是先定好车辆数目，再让市场以投标形式来达至均衡价格（相当于首次登记税）。两者比较，配额制度的明显优点在于可清楚容易管理车辆数目。

配额制度与其他车辆数目管理措施并无冲突。假设在零首次登记税的情况下，拥车证竞投成功者所支付的价钱是X，若首次登记税被调整到Y，即可预计拥车证竞投成功者所支付的价钱是X-Y。换句话说，引入配额制度时，不需调整现存的首次登记税。不过，基于首次登记税和配额制可发挥替代作用，政府在引入配额制之际，不妨考虑取消首次登记税，以减少不必要的行政费用。

先进经验可资借鉴

对于通过竞价以分配有限资源的机制，香港人并不陌生。事实上，设计执行配额竞价的机制并不困难；若要考虑以配额制管理车辆数目，除了新加坡外，也可参考中国内地的丰富经验。近年内地多个城市为了处理交通挤塞和空气污染问题，已经相继引入「限牌」的措施，除了透过竞价，也加入随机分配（摇号）的方法，例如：上海（1994年，竞价）、北京（2010年，摇号）、贵阳（2011年，摇号）、广州（2012年，摇号和竞价）、天津（2013年，摇号和竞价）、杭州（2014年，摇号和竞价）、深圳（2014年，摇号和竞价）及海南（2018年，摇号和竞价）。

2014年，交谘会在其《香港道路交通挤塞研究报告》中就已指出：「很多道路使用者也同意工作小组的看法，认为处理交通挤塞刻不容缓。民意调查的结果显示，约70%的市民及驾驶者同意有需要控制私家车数目的增长。」历经近八年的车辆数目激增和公共道路网络扩展大落后，虽然当前因为新冠疫情而实施各种社交隔离措施，令市面交通暂见畅顺；然而，我们不难想像疫后的交通挤塞情况将会比2014年更为严重，解决这个棘手问题更不容延宕。笔者认为，推行配额制管理车辆数目是有效处理交通挤塞的不二之选！

本文同时于二零二二年四月六日载于《信报》「龙虎山下」专栏

编辑：葛格