Two Decades after China’s WTO Accession

中国复关入世20年

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陆炎辉博士

港大经管学院荣誉副教授

中国在2001年12月11日加入世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称世贸）。也许西方舆论当时仍然聚焦在3个月前发生的911事件上，相对于随后全球政经局势因而产生的剧变，中国入世没有受到相应的关注。但回顾过去20年，中国入世对全球政经的影响不亚于911事件。这导致在今天的国际政治气氛下，一些西方评论已在怀疑当时让中国加入世贸是否一个错误的决定。

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世贸的前身是关税及贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，以下简称关贸）。二次大战后全球经济重建，贸易体系亦须重新构建，由英美两国主导，以1947年成立的关贸为平台。关贸的一个重要考虑，是要避免重蹈三十年代经济大萧条时各国采取贸易保护主义的覆辙，因此背后的主导思想是自由主义和多边主义。关贸好几个回合的贸易协议都有一定的成果，对战后经济复苏和推动全球贸易，起了重大的积极作用。

前身关贸 制衡苏联

贸易政策是外交政策和国家安全政策的一个环节。在冷战期间，关贸除了促进成员国之间的贸易外，还是西方国家对付当时苏联集团的一项武器。关贸在1966年至1973年间，先后接纳了南斯拉夫、波兰、罗马尼亚和匈牙利等东欧国家为会员。当时这些国家实施的并非自由主义市场经济，但由于经济规模不大，不怎样影响关贸的运作，却可以撬苏联的墙脚。

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关贸在1995年被世贸取代，成为一个组织性更强的国际机构。但在推动全球贸易自由化方面则逐渐举步维艰。贸易是推动全球化的主要力量，但在经济活动日益全球化后，以前和外国无关的本地经济运作，也可能涉及甚至违反与外国的贸易协议，如有关环保、劳工、农业补贴和知识产权等政策。到了一定程度后，各国需要在开放贸易和维持政策主权之间取得平衡，不轻易接受贸易协议中影响国内决策的一些条文。同时，发达国家和发展中国家发展经济和开放贸易的步伐不一致，难以同时接受较高要求的贸易规范。加上世贸的决策又需要全体164个会员同意才可通过，这些都导致世贸在本世纪促进贸易方面乏善可陈。

世贸的决策平台是大约每两年举行一次的部长级会议（Ministerial Conference）。由于上述原因，刚好20年前在卡塔尔启动的多哈回合，经过多年来的谈判仍没有什么主要成果，俨然胎死腹中。在目前全球经济和贸易低迷的情况下，舆论都关注原定昨天在瑞士日内瓦召开的第12届世贸部长级会议，但由于新冠疫情出现Omicron变种病毒，世贸总理事会在上周五宣布无限期押后会议。

中国是关贸在1947年成立时的缔约国之一，但随后因国内政权更替而暂停会籍，到1986年才争取恢复有关地位。但经过20次谈判，至1995年关贸被世贸取代时仍未成功，随后再经过18轮谈判才最终入世。中国要到1986年才开始争取复关，按当时的首席谈判代表龙永图在今年一个回顾入世20年的会议上表示，是之前的思想不够解放，认为关贸只是富有国家的俱乐部，中国加入与否并不是那么重要。

双轨制度 引发纠纷

众所周知，中国加入世贸后贸易额大增，促进了中国和全球经济和贸易的增长，也改变了全球贸易格局。上述世贸的多哈回合没有什么重要成果，全球贸易增长便主要来自中国和其他前计划经济的改革开放，而中国因其庞大的劳动力和购买力自然贡献最多。然而，作为一个庞大而高速发展的经济体，中国在加入世贸后自然引起不少贸易纠纷，特别是中国经济的双轨制，国家（the state）和市场同时支配着经济活动。

关贸和世贸都是英美主导，基于自由主义市场经济的全球贸易框架，之前接纳为会员的社会主义国家如波兰等都是小型经济体。西方国家接受作为社会主义国家的中国加入世贸，认为经济制度的差别不是什么一回事，一来是垂涎中国庞大的市场，二来是中国在1979至2000年改革开放后，经济和外贸愈趋市场化的表现。1992年邓小平南巡，进一步确定了对外开放的大门不会关上。中国也在九十年代积极参与亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation），表现出国际大家庭中一个成员国应有的责任感。不过更重要的原因，可能是前苏联解体和计划经济失败，塑造了经济发展只有按照自由主义市场经济这一条可行道路的印象。历史既然终结，发展中经济体的前进方向便毋庸置疑，差别只是先后快慢而已。

然而，中国一直没有说过要走欧美自由经济体系的路。中国的改革开放是在摸索中前进，没有预先规划的蓝图，过程中与「市场」这个概念纠缠不休、争议甚多。直至1992年中共十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标，自此以后，中国的经济制度一直沿用社会主义市场经济这个概念。

违规与否 争论甚多

由于经济体制的差别和经济体系的庞大，中国在入世后常被西方国家指为违反世贸协议，制造不公平贸易。今年由普林斯顿大学出版的一本有关书籍【注】，在这方面有一定的阐述。两位作者分别是美国哥伦比亚大学和比利时布鲁塞尔自由大学的教授。按他们的分析，现在世贸的框架主要在关贸时期的各个回合构建，当时并没有考虑到像中国现时的经济体制，如世贸协议中并没有涉及国有企业的条款，因此没有清晰的制约措施。此外，中国入世的「加入协议」（Protocol of Accession），其中的条款主要是要求中国尽力而为，甚少有法律约束力的承诺，反映出当时外国对中国朝着自由主义市场经济方向迈进的一厢情愿。基于这些原因，中国是否违反世贸协议、进行不公平贸易，自然争论甚多。

美国和中国是全球最庞大的贸易国，而美国对中国有长期和巨额的贸易逆差，贸易战和新冠肺炎亦没有改变这个情况。美国政客常以对中国的贸易赤字为理由，指控中国窃取了美国工人的饭碗来争取选票。贸易纠纷本来可由世贸的争端解决机制（Dispute Settlement Mechanism）来处理，但由于上文提及世贸协议中，有关中国经济体制的条文不多也不明确，美国认为这个机制对其不利，不单没有运用，反而刻意瘫痪世贸的「上诉机构」（Appellate Body） ，使世贸的仲裁功能停摆。

美国前总统奥巴马在2016年已经反对一名韩国籍的上诉机构成员续任，特朗普上任后继续为难世贸。在正常情况下，上诉机构有7名成员，处理每一宗上诉案例需要至少3名成员。由于旧成员期满离任，新提名的成员又每次都被美国否决，到2019年12月，上诉机构只余下一人，只能停止运作。现任拜登政府口说继续对世贸及多边主义的承诺，但做法上只是萧规曹随，和前朝没有多大改变，他的政府仍然继续否决上诉机制人选的任命。

美国恃强 压迫他国

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目前全球贸易体系，一来群龙无首，二来亦没有理念共识，加上新冠肺炎的蹂躏，全球贸易体制何去何从，难以辨识。美国数十年来领导全球经济，如今影响力江河日下，不能寄予厚望。拜登政府上台差不多一年，仍未有明确的贸易政策。之前的特朗普政府，更加旗帜鲜明地走单边主义，以美国的强大经济实力，压迫其他个别经济体。说不定两三年后共和党又重新执政，继续之前摒弃多边主义的政策。

中国一贯坚持国际事务上的多边主义，外交部长王毅曾明确指出，世贸是国际贸易的基石，强调必须坚持世贸的核心作用。中国经济数十年来的高速发展，加上在全球金融海啸和目前新冠肺炎冲击下，经济表现较为优异，自然不会接受西方自由主义市场经济的模式。由于经济理念有别于西方主流，短期内难以号令天下。全球贸易的构建和改革，需要中美两国高度合作，在目前的国际氛围下，这无异于缘木求鱼。。

【注】：Mavroidis, P.C. and A. Sapir（2021）, China and the WTO: Why Multilateralism Matters , Princeton, NJ: Princeton University Press.

本文同时于二零二一年十二月一日载于《信报》「龙虎山下」专栏