张帆:拜登的基建计划

北京大学国家发展研究院 2021-02-25 浏览量: 1816

最近美国德州因恶劣气候引起的大面积停电再次暴露了美国的基础设施问题,拜登如何应对引起关注。拜登当选后必须解决近年美国社会暴露的各种问题,包括中产阶级的收入问题,特别是铁锈带产业工人的收入问题。如果不能解决这些带有根本性的国内问题,四年很快过去,特朗普或其他极端分子的社会基础仍然存在并可能卷土重来。

经济政策可以分为近期政策和中长期政策。美国对新冠疫情的控制和对疫情造成经济衰退的大规模救助基本上是短期政策,目的是使经济克服短期波动。这些政策不能解决长期问题,需要相关的中长期政策来解决这些问题。拜登提出的带有中长期性质的政策包括两部分:生产的改善和收入的再分配。拜登对生产的长期政策主要是基本建设,再分配方面的政策主要是税收政策。短期救助计划之后,出台的将是中长期政策。本文关注拜登的基建政策。基本建设理论上可以提供长期使用的公共物品,改善生产的外部环境,从而提高生产率,改善工人的生活。实施则有很多具体问题。

美国基础设施老旧。五分之一的公路状态不良,2000万美国人接不上宽带。百年高龄的隧道和桥梁已不适用现代交通。拜登几年前曾经讽刺纽约拉瓜地国际机场是第三世界的机场。特朗普上任之初曾试图通过私人企业推进基建,但最后不了了之。拜登上任重拾基建政策来解决长期问题。拜登的基建政策有意无意是对中国过去几十年发展经验的某种借鉴。当然,这些政策也可以追溯到罗斯福在20世纪30年代为应付大萧条而实行的新政和凯恩斯的经济理论,即通过大规模政府投资来创造工作机会,解决就业问题。

拜登的2万亿美元投资计划,目的是运用举国之力重新配置资源,在2050年之前建设净零碳排放的可持续经济及其基础设施,同时给几百万人创造带来中产阶级收入的稳定工作机会。拜登的投资计划涉及很长的时间和广泛的内容,规模宏大,主要包括:

(1)交通基础设施建设:重新建设和修复美国的道路、桥梁、机场、港口和供水系统,发展5G宽带通讯系统(投资200亿美元发展农村宽带基础设施)。第一年计划拨款500亿美元给州和地方政府修复已有道路;改造现有老旧铁路系统,在全国建设高速铁路系统,进一步实现电气化,实现第二次铁路革命,追赶欧洲和中国。

(2)市政建设:2030年之前在10万人口以上城市建立高质量、环保的公共交通系统(从而改变美国人过分依赖私人轿车从而造成污染的现状),减少拥堵,建设和改造轻轨、公交车、便利行人和自行车的基础设施。建设智慧城市,发展运用实时信息指挥城市交通的系统。更新400万建筑,加强200万住房的节能性,在这方面创造100万工作岗位,并带动有关产业链。建设150万单元保障性住房,更新学校和幼儿园设施。建立清洁饮用水系统,更换老旧水管。

(3)能源:在2035年之前建成清洁电站和输电系统,对应气候变化(德州受暴风雪影响大面积停电是这方面问题的暴露)。

(4)技术创新:发展清洁能源技术,并迅速商业化。(5)发展清洁汽车,推动汽车电池研发和国内生产能力,在未来10年对清洁技术研发投资4000亿美元。实施对消费者和生产者的税收优惠政策。在未来5年建设50万电动车充电站。在汽车制造、供应链和有关基础设施方面创造100万新工作岗位。最后这一条不能完全算基本建设,但是涉及基本建设。

拜登的基础设施建设试图为未来的产业革新创造一整套新的基础设施,其深层目的是巩固和扩大中产阶级,创造提供中产阶级收入的工作岗位,解决就业问题。中产阶级的缩小和分裂是美国近年政治动乱的社会原因。拜登的政策希望通过立法和保证工人参加工会的权利来约束雇主,以保证工人的收入提高。通过基建改变美国的产业结构,升级美国工业。

拜登的基建计划似乎过于宏大,缺乏实施方法的细节,容易走过场。这一计划能否实现还存在很多变数,取决于很多条件。第一,资金。短期救助计划已经使政府支出大幅度增加,继续增加支出会产生空前财政赤字(除非提高税率,而这不得人心),并可能在未来造成通货膨胀。基建投资虽然可以在未来提供公共物品,但收回成本并盈利需要等待较长时间,在这段时间中债务压力较大。在建设过程中,需要持续提供资金。基础设施建设总体上得到国会多数的支持,但对如何实施存在很大分歧。如果完全以增加财政赤字方式筹措基建资金,肯定会遭到共和党的反对。在这种情况下,两极分化的国会能否批准所需资金支出,取决于国会对形势的判断和总统与国会的沟通技巧,不完全取决于总统。可能需要把计划分成不同部分,分别提交国会争取逐步通过。第二,政府机构扩大。空前的政府支出需要建立或改组相应的联邦政府机构,由其负责组织实施,各州和地方政府也需要相应的部门配合。这些都需要花费时日。第三,基建项目需要通过招标吸引私人公司来具体实施,私人公司的积极性受联邦贷款、税收等政策影响。如果立法对工人权利的保障超过实际生产率,可能影响企业参与的积极性。第四,大规模基建可能引起劳动力构成的显著变化,产生新的劳动群体,造成劳动力在不同产业之间的流动。什么人会转移到基建相关产业,什么人受益、什么人受损,都可能造成社会问题,影响政策的效果。第五,长期政策受政党更替的影响,可能出现反复,能否长期坚持下去存在很大的变数(例如2050年之前的净零碳排放政策还要经历30年时间)。

政府规模的扩大是对自由市场经济原则的背离,一些经济学家不赞成政府投资过分扩大。经济的增长根本上要靠企业和工人积极性的提高,而不是政府的投资。如果工人没有积极性努力工作,如果企业没有积极性创新,仅仅靠基础设施的改善难以大幅度提高生产率。

总之,只有提高经济增长速度,才能把蛋糕做大,解决美国中产阶级的收入问题,才能保持社会稳定。拜登的基建政策是解决这一问题的一种长期思路,一种尝试。这一计划在短期救助计划之后就会提上日程。能否贯彻实施并取得效果,还需要解决很多财政和制度问题,比较可能的预测是计划得到部分实施,逐步推进。

张帆

北大国家发展研究院经济学教授,研究领域为产业组织和城市经济学。

编辑:霍旭东

(本文转载自北京大学国家发展研究院 ,如有侵权请电话联系13810995524)

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