【摘要】在经济社会快速发展和转型中，我国基层治理正在经历深刻变革。运用奥斯特罗姆夫妇的“多层次嵌套制度分析”，指出我国基层治理主要面临规则缺失、规则不适和规则执行问题。“接诉即办”作为北京市推动城市治理的创新实践，有力促进了民众参与公共事务，提升了社会治理效能，成为当代中国基层治理创新的典型案例。“接诉即办”改革在短期内取得显著成效的原因在于：在规则供给方面，以人民为中心，以问题为导向，以街道为基点，打破“条块”分割壁垒，推动跨层级协调、跨部门联动；在规则执行方面，建立了以“三率”考核、四级响应以及月度绩效考核为核心的层层加压、逐级传导机制；在规则保障方面，广泛应用大数据技术并建立相应的制度规范。“接诉即办”治理创新探索出诸多有益经验，同时在运行中也面临一些值得关注的问题，为新时期城市治理提供了理论启示。围绕建设有为政府、有效市场和有机社会的国家治理现代化，对基层治理特别是城市治理改革提出了思考和建议。
文丨王亚华毛恩慧
王亚华：清华大学公共管理学院副院长、国情研究院常务副院长、教授毛恩慧：清华大学公共管理学院博士研究生原文载丨《电子政务》，2021年第11期引用格式丨王亚华，毛恩慧. 城市基层治理创新的制度分析与理论启示——以北京市“接诉即办”为例[J]. 电子政务，2021(11): 2-11.
一、
中国基层治理演变趋势与面临问题
改革开放以来，随着经济社会转型，当代中国社会面临的公共事务问题日益繁重，政府不断向市场和社会分权，但是分权的效益更多体现在经济建设领域，公共治理领域存在大量的市场失灵和社会失灵。由于市场和社会不能有效地分担政府的公共治理职能，公共治理进一步强化了对政府的依赖，比如脱贫攻坚、乡村振兴、环境保护等领域的制度设计更加依赖政府力量。无论是农村基层治理，还是城市基层治理，均呈现这一制度演变趋势。总体来看，当前我国城市基层治理面临的问题，突出体现为以下三个方面的特征：第一，上下力量融合不够。在国家行政主导背景下，自上而下的强大行政力量，在很多方面都表现出体制优势，但如何与自下而上的社会自治力量融合，是一个未能很好解决的问题。行政权力以网格弥散形式渗透到社区，对基层自治空间形成挤压。一些本来可以依靠自治解决的公共事务被行政化，社区居委会的民主自治功能在更加精细化的管理中有所萎缩。随着公共事务的专业性和复杂性日益增强，民众向上精准表达诉求，要求解决问题的压力越来越大[1]。生产与生活空间的相对分离使居民与社区的黏性逐渐降低，建立在社区单元上的利益共同体面临集体行动的困境[2]。第二，党政主导色彩浓厚。我国的体制特性比较依赖干部的力量，广大群众作为社会治理的主体，参与基层治理的内在动力不足。“干部干，群众看”是一些地方基层治理的现实图景，基层自治面临广泛的合作困境。在强大的行政力量下，一些社区居委会表现为街道的自然延伸和办事处的角色，承担着超负荷的“委托-下派”的行政功能，而其自身的居民“委托-代理”的自治功能相对弱化。在行政下派和自治代理两种逻辑支配下，居委会更容易受到压力型行政体制的影响，导致自治机制发挥的作用有限。第三，基层治理能力不足。随着基层政府经济职能的弱化，街道办事处在财力上高度依赖上级预算，大量事务需要上级部门的支持与帮助，“自力更生”能力和“主动改革”的积极性有限[3]。街道一级不仅财政灵活性不足，人事编制也较为短缺。随着单位制的解体，大量流动人口进入社区，原来附属于单位的社会管理、服务和保障功能也随之转移到社区，基层公共事务爆炸式增长。街道作为政府的综合派出机构，在一些关键公共事务中缺乏执法权和话语权，人力资源也难以满足日益增长的公共治理需求。我国基层治理问题的根源在于体制架构。在我国基层治理体系设计上，无论农村还是城市都实行基层群众自治制度，农村村委会和城市居委会理论上都属于基层群众性自治组织。现实中，由于自治单元过大，容纳人口过多，基层自治能力不足，往往需要借助政府的力量解决大量基层事务。尽管城市享有人口、经济、基础设施和现代技术等多种生产要素集聚的优势，但没有从根本上改变体制架构带来的制度问题。对于城市基层治理而言，存在三个方面的基本制度问题：一是规则供给方面过于依赖外部供给，导致城市基层自主性受到抑制，规则适用性和规则一致性的问题较为突出；二是规则执行方面主要依赖外部监督和正式惩罚，居民社区固有的内部监督和非正式制度优势在现实中发挥的作用反而较小；三是规则保障方面过于依赖自上而下的干预，这是城市基层治理一些挑战的制度原因。二、基层治理的制度分析视角制度分析与发展（institutional analysis and development，IAD）框架是奥斯特罗姆夫妇的重要学术贡献，是公共管理和政策研究领域的重要理论框架[4]。过去30多年间，IAD框架在多种实际场景分析中应用广泛，例如奥克逊[5]、埃格拉沃尔[6]、施拉格等[7]、布吉森等[8]的研究。越来越多的学者认识到奥斯特罗姆夫妇对制度理论研究的贡献，并发表大量论著探讨其制度理论[9]，目前IAD框架已经成为理解社会行为及公共事物（commons）治理的经典框架。应用IAD框架开展制度分析，重点是研究制度如何联合各种因素塑造行动者在特定行动情境中所面临的激励结构，这些激励又如何影响行动者的相互作用方式进而导致特定的社会产出。对于激励和产出的影响因素，IAD框架提供了三组外部变量（自然物质条件、经济社会属性、通用制度规则）[10]。同时，IAD框架还提供了“多层次嵌套制度分析”（参见图1），认为制度选择有三个层次，包括操作层次选择（operational level）、集体层次选择（collective choice level）和宪制层次选择（meta-constitutional situations），每一个层次的选择都对制度规则进而对行动者行为产生影响[11]。
利用“多层次嵌套制度分析”发现，我国在宪制选择规则和集体选择规则层面的制度建构相对强健，但由于基层自治不够发达，集体选择机制比较薄弱，导致基层运行中大量操作性规则出现问题。这些问题具体包括：①规则缺失，大量新兴公共事务缺少规则；②规则不适，现有规则不适用于日益广泛的基层治理问题；③规则执行，已经存在的规则不能有效地执行，制度漠视和不完全执法的问题比较突出。上述问题本质上是基层运行中的制度设计、制度变迁和制度执行，不能适应社会发展和转型过程中对制度建设的巨大需求。在农村的基层治理实践中，上述问题得到一定程度的回应，较为典型的举措包括：①改革基层组织，例如大量农村地区推行自治单元下沉，设置百姓议事会、乡贤参事会等新型社会组织；②加强规则供给，例如完善法治、加强德治、推进自治，更加重视乡规民约；③规范基层权力，例如浙江宁海推行小微权力法定化，发动民众监督基层组织、强化社会监督和上级监督；④打造沟通平台，例如浙江的象山“村民说事”、嘉兴“睦邻客厅”、桐乡“两会”等创新举措；⑤应用数字技术，例如“乡村钉钉”“掌上乡村App”“浙里办”等典型案例。这些响应的意义在于，通过推进体制机制改革和创新，听取民意，吸纳民智，汇聚民力，激活基层运行中的社会机制，贯通上下力量，建立多元共治新机制。城市基层治理相对于农村基层治理，更加依赖自上而下的制度供给、正式制度与外部监督，更需要高强度的资源投入和支撑保障，这些特性进一步强化了对政府、正式规则和外部监督的依赖。因而不仅要探索一条促进民众政治参与、激活城市基层治理活力的新路子，而且要建立健全制度保障措施，引导社会组织有序参与，构建确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。三、北京市“接诉即办”的成效与做法自改革开放以来，基层政府竞争要素逐渐由经济发展硬指标向治理创新和服务创新软指标转变[13-14]。随着政府治理能力的不断提升，为满足社会公众日益多元化的公共服务诉求，对政府治理绩效的考核逐渐由经济发展为主转向政策创新性、群众满意度等综合要素评估。城市治理面临政府部门编制不足、人员结构失衡、自下而上的诉求表达不畅和民众诉求日益多元、民情民意获取难度高、政策执行中公众支持率低下的多重悖论，传统政府治理模式已经无法适应社会新形态和新格局。这就要求政府必须破除传统治理思维，寻求新兴治理技术，整合信息资源和社会力量，完善治理体系，提升治理效能。近年来，随着大数据的快速发展和广泛应用，政务热线大大拓展了公众参与形式、范畴和内容，传统民生热线“如虎添翼”，迅速发展为城市治理的重要工具。一方面，政务热线延续了互动便捷、操作简单、覆盖面广、沟通成本低等传统优势，拓展了社会多元主体参与渠道，提高了民众政治参与积极性；另一方面，政务热线与大数据相结合，形成“问题识别→分类→派单→办理→考评→通报→预警”的全过程闭环管理[15]，推动了政府对于群众监督和诉求的积极回应，而政府回应性又进一步促进了政务热线在基层治理中的有效性。为解决基层社会治理中的复杂难题，2019年北京市扩大“12345市民服务热线”的业务范围、改造服务流程、创新配套制度，实现政务热线的创新性改造，形成以“接诉即办”为牵引的城市治理新机制（参见图2）。“接诉即办”改革的目的在于通过赋能政务热线，为基层群众提供制度化参与渠道，吸纳公众参与基层社会治理，提高政府回应性。“接诉即办”改革以“下沉、赋权、提效”为重点，重点攻关社会治理的重点领域和关键环节，不断健全和完善简约高效的基层治理体系，提高基层治理现代化水平。
运用奥斯特罗姆夫妇的“多层次嵌套制度分析”框架，以此视角分析北京市“接诉即办”案例，可以深化对城市基层治理内在逻辑的认识。北京市“接诉即办”改革之所以能够在短时间内取得显著成效，在于有效地从规则供给、规则执行、规则保障方面解决了三个基本制度问题（参见表1）。
▌（一）规则供给在规则供给方面，以人民为中心、以问题为导向、以街道为基点，打破“条块”分割壁垒，推动跨层级协调、跨部门联动。习近平总书记强调：“人民城市人民建、人民城市为人民。”“接诉即办”聚焦与人民群众生产生活联系最紧密的城市治理“最后一公里”，坚持民有所呼、我有所应，聚焦人民群众的操心事、烦心事、揪心事。问题来自民众，治理效果由民众评价，治理成果由民众共享，形成以人民为中心的问题解决城市治理难题的新科学方法[1]。作为“街乡吹哨”改革的延伸，“接诉即办”将街道（乡镇）权属清晰的群众诉求直接派给归属管辖的街乡镇，形成以“块块”上的街道、乡镇为中心的“X”型治理结构，街道（乡镇）成为链接各个社区和相关职能部门的中间层。居民、网格员、社区专员将社区问题反馈给社区居委会，居委会无法解决的问题则向上一级街道（乡镇）寻求支援，街道通过该机制感知社区需求，识别社区治理难题。对于需要整合“条”上资源协助解决的问题，街道向上“吹哨”，由区级平台驱动，将街道的问题和需求传导给主责单位，相关部门“报到”履责。《北京市街道办事处条例》明确指出：“区人民政府工作部门及有关单位应当接受街道办事处的统筹协调、指挥调度”。基层问题的复杂性往往需要多部门联合执法，比如：老旧小区拆迁纠纷，涉及到地方房管部门、财政部门、住建部门等，街道建立的多部门联合行动机制，能够协调整合多部门资源高效解决问题。“接诉即办”通过优化部门间横向协调机制实现治理资源的高效利用和各项改革的横向联动，对功能互补、互为条件的改革措施配套推进，对同质性高、领域相近的改革措施协同推进。▌（二）规则执行在规则执行方面，建立了以响应率、解决率、满意率“三率”评分、四级响应以及月度绩效考核为核心的实施机制。“接诉即办”建立了自上而下的绩效考核体系和全方位的立体监督网。对不同类型诉求进行四级管理，分别实行2小时、24小时、7天、15天之内反馈的四级响应，确保民众投诉能够得到高效解决。“12345热线”以街乡镇为考核单元，对“响应率”“解决率”“满意率”进行排名，形成日报、周报、月报。排名传导压力，倒逼基层组织和政府部门改革治理模式，实现政府绩效管理的强激励。从总体数据来看，2019年“12345热线”共受理问题诉求251.97万件，反馈显示解决率为74.96%，满意率达87.26%，已呈现出这一改革创新在基层治理中的巨大威力。“接诉即办”建立了以党领政的管理体制，市党政领导负责全市“接诉即办”工作的顶层设计、统筹谋划、整体推进，各区各部门党政领导为“接诉即办”工作第一责任人，通过高频调度大数据掌握“接诉即办”的实时动态。北京市每月召开区委书记月度工作点评会，通报“接诉即办”情况，街乡镇党政领导亲自签办、督办“12345热线”直派的重点、难点诉求。“书记抓，抓书记”，“接诉即办”抓住干部关键少数，倡导全治理主体参与，构建了市委书记点名、区领导约谈、街乡镇内部监督、群众自下而上评价的监督体系和评级晋升、财政补贴、通报表扬的激励机制。▌（三）规则保障在规则保障方面，广泛应用大数据技术并建立健全相应的制度规范。制度是治理的基础，治理需要在制度规范下有序开展，提高治理效能是制度建构的目标。党的十九届四中全会强调制度和治理，系统地论述了制度和治理之间的关系。我国在重要领域和关键环节取得显著改革成效，主要领域基础性制度体系基本形成，为推进基层治理现代化打下了坚实基础。制度规范既是“接诉即办”得以运行的基础，也是“接诉即办”可持续的保障。“接诉即办”依托大数据平台，实现市、区、街道（乡、镇）、社区（村、居委会）多层级的数据流通，群众诉求数据、民生大数据和“城市大脑”智慧管理体系的深度融合，推进基层服务精准化、精细化，有效提升市域社会治理和民生保障效能。北京市已经利用“接诉即办”形成的数据资源形成“日报告、周分析、月通报”的数据分析工作机制。“接诉即办”数据规模大、多样态、时效性强、精准度高，对这些海量数据进行深层次挖掘和深度机器学习，不仅能够直观准确地识别民意诉求，还能发掘内在规律和关联，辅助科学决策，预测预警城市潜在风险[15]。北京在实施“接诉即办”改革实践中，不断健全和完善制度支撑。总体性制度有《中共北京市委北京市人民政府关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》《关于优化提升市民服务热线反映问题“接诉即办”工作的实施方案》；专项性制度主要包括上文提到的考评制度和月度点评制度，这两项制度也是“接诉即办”发挥作用的基础性制度安排。目前，正进一步向法规制度扩展，2020年1月起实施的《北京市街道办事处条例》明确了街道一级的七项职权和七项职责，赋权街道让“看得见的管得了”，将“接诉即办”创新机制体制通过地方性法规固化。2021年1月6日，《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》印发，旨在进一步优化地方政务服务便民热线，提高政府为企便民服务水平。四、北京市“接诉即办”运行中值得关注的问题“接诉即办”在基于大数据的社会治理方面进行了探索创新，弥合了民众诉求和政府资源错配之间的张力，政府与街道间的跨部门协同效应大为增强，产生了广泛的社会效益和积极反响。结合实地访谈和经验观察，目前“接诉即办”在实践运行中依然存在一些值得关注的问题。▌（一）社会治理更加依赖政府和市场的力量，对社会机制可能产生“挤出效应”现代国家治理需要多方力量形成合力，其中最关键的是三大力量——政权力量、政府力量、社会力量。政权力量主要体现国家意志，政府力量主要依法履行公共事务管理职能，社会力量则由人们在生产、生活和交往中形成的组织、制度、价值和秩序等要素构成。[16]实践表明，三大力量的强弱对比将直接影响国家治理体系建设和治理效能发挥。“接诉即办”是政府行政力量主导的治理变革，体现出明显的“强政府”特征。“条条”职能下沉，“块块”吹哨赋能，推动跨部门协调、跨层级联动，实现城市管理“一竿子到底”。“接诉即办”实质上是依靠自上而下考核和自下而上监督双向驱动的政府绩效管理，上级政府以属地为基础将“接诉”进行行政发包。下一级政府面临多重目标、多重压力。“接诉即办”充分发挥企业在大数据研发和使用中的优势，“强市场”是城市社会治理的重要标志。政府将“接诉”、大数据生成、数据分析等核心业务外包给第三方，第三方的专职人员经培训上岗，负责“接诉”业务，通过智能分析数据系统生成市民诉求热力图，进一步推动大数据时代的政府绩效管理。“强政府”和“强市场”产生了巨大的叠加效应，民众以最低成本、最高效率向上反映问题，实现与政府的有效互动，由此也导致对传统自治机制选择的路径依赖弱化。很多原本能够通过自治机制解决的问题，转向更多依赖政府，导致公共服务资源的需求快速增加。据统计，2020年“12345市民服务热线”共受理群众来电（包括电话反映和网络反映）1103.94万件，环比2019年上升55.24%。随着接诉量急速攀升，从事相关工作的领导干部，特别是区级和街道（乡镇）层面干部的工作压力和工作强度不断加大，甚至呈现超负荷运转现象。比如，据《2020年北京市“接诉即办”改革工作年度报告》，在2020年通过派单方式办理的448.71万件群众诉求中，区级部门办理168.9万件，占比37.64%，街道（乡镇）办理165.3万件，占比36.84%。全年接诉量最多的街镇——丰台区新村街道，全年接诉1.9万件，平均每个工作日76件。而据《北京市丰台区人民政府新村街道办事处2020年部门预算编制说明》，截至2019年底，新村街道共有行政编在岗人员97人；事业编在岗人员46人，共计143人。热线受理的普通投诉回访时间为5个工作日，相关部门必须给予答复，紧急事项要在三天内答复。在规模庞大的接诉量和多重严密的考核体系下，基层部门超负荷运转，在高强度“排名竞赛”下面临资源投入压力。▌（二）大数据多维挖掘和深层分析不足，容易陷入简单线性治理思维大数据治理在“接诉即办”中主要发挥数据收集、数据分析、信息存储等方面的功能。根据周、月分析，形成诉求热力图、分布类型、高频事项等报表，为社会风险评估和政府科学决策提供数据支撑。目前，缺乏对投诉数据的多维挖掘和深层分析，海量非结构化数据无法通过技术手段提取特征要素，投诉信息的数据价值无法得到充分挖掘，依据数据分析结果进行科学预测和辅助决策的能力还有待提升[17]。当前的“三率”考核主要还是依据已经反馈上来的问题，社区治理容易陷入就事论事、头痛医头脚痛医脚的片面思维。大数据技术运用存在一定局限性。数据只能机械地反映各个区域的情况和差异，而对影响数据差异性的深层分析才是提高治理效能的关键。比如，投诉量少的街道（乡镇）也可能存在严重的社会治理问题，只是当地居民缺乏投诉意识或能力。此外，街道（乡镇）经济发展水平的差异性也会影响人们对政务热线的使用情况。比如，经济发展水平较低的街道，历史遗留问题较多，在“12345热线”整合之前，投诉量就位居前列。根除历史顽疾并非一朝一夕之事，囿于考核压力，为了剔除未解决投诉记录，基层工作人员往往要耗费大量的时间与精力。▌（三）“条”“块”间的考核力度与任务压力不对等响应率、解决率、满意率是对“块块”接诉的基础性考核，除此之外还有对“七有”“五性”的监测评价。区委书记月度点评会的压力最终会传递到街道（乡镇），层层加码的高压考核可能引发数据掺水。严密考核体系下的强激励进一步强化了各街道的“末位淘汰”意识，他们具有很强的动机提高绩效排名，甚至可能出现月底“冲单”和虚假“好评”。当前的考核注意力主要集中在“块”上，缺乏对“条”的考核，削弱了“条块”资源整合效能。在我国的体制架构中，基层条块关系主要受更高层级政府的制约，因此上级政府向基层“政府”授权约束“条”上部门的权力，在实际中很难有效执行[18-19]。例如，街道解决不了的问题，向区级相关部门“吹哨”，如果“条”上部门不配合，无法在规定时间内解决好问题，影响的是依然街道的考核排名。区级机关更多将工作任务和责任下放到街镇一级，但对应的人事、财力并没有随之下放。街道任务量最重，考核压力最大，有时会陷入“吃力不讨好”的窘境。▌（四）考核体系中自下而上的评价和反馈机制的科学性有待提高现有考核体系没有充分考虑各地区、各部门、各街道在资源禀赋、环境条件、民生热线情况等方面的差异性。“接诉即办”作为新时期群众路线的有益探索，满不满意人民群众说了算。一方面，“接诉即办”拓展了群众的政治参与渠道，提高了政府公信力；另一方面，缺乏约束和规范的群众监督也给街道（乡镇）带来很多压力。对于一些无法达到心理预期的不合理诉求，投诉人可能以“差评”威胁。如何甄别和剔除不合理诉求，提高绩效考核的科学性，引导民众合理利用“接诉即办”机制成为新问题。北京市“接诉即办”的整体性评价如表2所示。
五、北京市“接诉即办”的理论启示与政策含义基于对中国城乡治理变迁的观察，特别是对北京市“接诉即办”案例的分析，对于我国基层治理特别是城市治理改革有以下思考和建议。▌（一）健全三治结合的基层治理体系，建立社区多元主体协同治理机制中国的社会治理是党领导下的自治、法治、德治相结合的体系。在城市健全三治结合的基层治理体系，建立社区多元主体共同参与的议事沟通和协同治理机制，是解决目前城市基层治理难题的体制机制保障。例如，城市小区物业纠纷中利益关联复杂多元，涉及业主、物业公司、开发商、居委会、业主委员会等多方利益相关者，是困扰社区治理的多年“顽疾”。近年来，我国城市住宅小区物业冲突事件频发，成为城市基层治理面临的重大挑战。《北京市2020年政府工作报告》提出：推动物业管理条例制定和实施，建立健全社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业等共同参与的议事沟通、协同治理机制，将物业服务管理纳入社区治理体系；持续开展物业突出问题专项治理，全面提升物业服务管理水平。2020年，北京市启动《关于加强北京市物业管理工作提升物业服务水平三年行动计划(2020—2022年)》，旨在提升物业服务水平，建设和谐宜居社区。北京市的上述做法为城市基层治理体系的改革提供了参考和借鉴。▌（二）健全群众参与社区事务的多元机制，积极发挥各类社会组织的作用激活基层自治的关键在于集体选择机制的民主化和规范化。民主化即打通全社会主体的参与机制，而发挥群团组织和社会组织的作用是打通该机制的关键所在。社会个体直接与政府互动的需求,对政府治理能力和数据技术水平提出了更高要求，导致社会治理成本激增。2019年，北京市政务热线接诉量达696.36万件；2020年新冠疫情期间接诉量激增，日均2万至3万件。北京作为全国行政中心和互联网企业最活跃的城市，有较强的改革动力和技术支持力度，而对于全国多数城市来说，运用政务热线服务城市治理的能力还比较有限，很多城市依然停留在事务应用层面[15]。在此背景下，可以通过加强培育和创新微社会组织，让它们成为连接政府和公民的桥梁纽带，降低社会治理成本，提高治理效能。在微组织层面要规范“投诉”制度，什么是合理诉求，什么是不合理诉求，建立明确的激励和约束规则[1]。原则上，能在微组织层面解决的问题就无需再拨打政务热线，被基层组织评议为“不合理”的诉求应当及时剔除，确保公共资源服务于解决真问题、真诉求。▌（三）保障基层组织的规范化运行，推进基层小微权力的法定化和透明化基层街乡镇的自由裁量权很大，作为政民衔接层级，既是整个社会治理的中间力量，又是小微权力迅速扩张的温床。基层小微权力直接面对的就是社会和民众，在国家治理体系中，大量的公共政策需要通过基层小微权力传递到民众，基层干部也反应了党和国家的形象。在推动社会治理和服务资源重心下沉时，要健全基层小微权力运行制约和监督体系，预防微腐败；要不断健全和完善考核机制，重点关注基层执法力量薄弱和权责模糊领域；要积极推进政务公开，发挥政务公开促政策落实、促服务改进、促基层权力规范运行的作用。▌（四）利用数字技术发展多种形式的交流平台，畅通干群沟通和群众参与通道建立多种形式的交流平台是撬动整个治理体系的关键，特别要畅通社会组织的参与和沟通。充分利用现代信息技术，比如微信、腾讯会议等信息平台，降低沟通成本，畅通交流机制，激发整个治理体系的巨大推动力。科技支撑已经成为增强新时代社会治理执行力的基础性力量和重要抓手，通过对海量数据的统一归集和管理，进行重点问题观察分析以及舆情监测、预警。就“接诉即办”而言，要继续围绕“三率”，从区域、品类、时间等维度进行逐层数据挖掘和分析；提升敏感词、违规词、诉求热词监测能力；探索AI技术赋能“接诉即办”新路径，用智能语音外呼和呼入机器人代替人力，处理结果多次未联系上投诉人时，利用智能外呼实现及时回访，从而提高用户满意度。利用智能呼入机器人实现非工作时间及时接听来电，提高投诉接通率。然而，现代信息技术并不能解决基层治理中的决策民主化和权力运行规范化问题，必须将技术嵌套在治理体系中，促进科技优势和制度优势深度融合，避免对科技手段的过度依赖。▌（五）提升城市政务服务智能化水平，探索科技驱动的政务服务新模式北京市市民热线服务中心隶属于北京市政务管理局，为市级单位，全权处理“12345市民服务热线”所有事宜。区级“接诉即办”平台是按照国家“街乡吹哨、部门报到”等要求，对市级“12345平台”派发的民意诉求与企业诉求案件，建立的一套业务流程管理体系平台，能够有效提升相关政府部门治理的科学化、精细化、智能化水平。北京市“接诉即办”治理创新还在不断发展完善之中。北京市“接诉即办”治理创新还在不断发展完善之中。2021年北京发布的《2020年“接诉即办”改革工作年度报告》指出，改革工作将着眼基层治理现代化，牢牢把握科技创新和制度创新双轮驱动；发挥大数据、云计算、人工智能等科技手段在数据挖掘分析、动态监测、群众诉求智能转接应答中的作用，推动“主动治理、未诉先办”。北京市在科技驱动政务服务创新方面的探索，可以为更多城市提供有益启示。当然，各地需要结合当地条件探索符合自身实际的政务服务智能化模式，核心是利用好大数据、AI、云计算等技术创新力量，推动体验提升、流程优化、管理智能、数据互通的持续创新。总体来看，北京市“接诉即办”作为我国基层治理创新的典型案例，是新时期群众路线的重要实践，为当代中国基层治理提供了新思路，为国家治理特别是城市治理提供了重要启示。未来国家治理现代化的基本格局是有为政府、有效市场和有机社会三者的互补互动。当前，我国面临的主要问题是社会力量发育不足，需要加强社会建设，在社会治理中广泛吸纳民众参与，充分运用基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。中国城市基层治理，尤其需要重视社会力量的作用，通过多种途径激活社会机制，让社会机制在城市治理中发挥重要支撑作用。中国走向国家治理现代化，需要牢固坚持以人民为中心的理念，充分运用数字治理的力量，构建有为政府、有效市场、有机社会的治理新格局。*注：原文注释及参考文献略。
供稿丨清华大学国情研究院
编辑：葛格
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