国家“十四五”规划纲要第一次提出“抵边村镇”概念。对大众而言，这是一个陌生的概念。但是，这是极其重要的区域。到2018年，全国陆地抵边县级行政区划数（县、市、旗、区）共140个，约占全国县级行政区划总数的4.9%；下辖1300多个乡级行政区（包括乡、镇、街道、苏木、嘎查、国有农场、国有林场、兵团团场），占全国的3.5%；户籍人口2374.7万人，占全国的1.7%；GDP为9264.2亿元，占全国的1.0%；陆域面积很大，约180万平方公里，占整个国土面积的18.8%。在国家全面建设社会主义现代化和推进共同富裕的过程中，不要忘记占国土面积18.8%的抵边村镇。国家“十四五”规划纲要第一次把抵边村镇作为一个特殊类型提出来，要加以重点支持发展。在140个抵边县级行政区中，最多是新疆，有35个，接着是云南25个、内蒙20个、黑龙江18个、西藏18个、吉林10个、辽宁5个、甘肃1个。

#1

抵边村镇战略地位

第一，安邦定国的前沿阵地。抵边村镇的每一寸土地和每一块岩石，都是国家主权和尊严的具体体现，是国家安全的战略防线，是捍卫国家主权、领土完整的安全屏障。

第二，国家自然生态安全屏障。北部、西北和西藏边境地区是生态脆弱区，东北和西南云桂地区是生态涵养区。全国主体功能区划有12个国家重点生态功能区设在边境地区，各级地方政府在沿边地区设立了不同层次、不同类型的自然保护区。因此，抵边村镇不仅仅是边防的前沿阵地，也是自然生态安全的边界。

第三，内陆沿边开放的重要载体。20世纪80年代以来，国家开始设边境口岸，以及边境经济开发区、跨国经济合作区等开放平台。到目前为止，有8个国家重点开发开放实验区、17个边境经济合作区、7个跨境经济合作区、73个沿边国家级口岸、33个省级口岸都分布在边境这些地方。此外，还有189个边贸互市点，发展小额跨境贸易，进出口货物量和出入境人次均占全国的11%左右。

第四，跨境民间交往的门户枢纽。国家间的关系，当然取决于国家格局，国际格局，但抵边村镇与周边邻国山水相连、地缘相近、血缘相亲、人文相通、商缘相联，抵边村镇的边民互市、跨境旅游、人文交流等跨境民间交往频繁，是国与国之间增进信任、加强合作的重要门户枢纽。这个是国家与国家之间增加信任很重要的枢纽，这也是抵边村镇的战略定位之一。

#2

抵边村镇建设

国家对于抵边村镇建设，特别是80年代以来，国家陆续出台一系列政策，以支持抵边村镇的开放发展。主要有两方面工作：

第一，沿边开放和富民兴边行动。沿边开放设立了各种开放平台，包括口岸等等，这里面很重要的是1999年开始实施的兴边富民行动，兴边富民行动以边境县（市、旗）为重点，持续增加基础设施投资等建设投资。2020年“十四五”规划纲要提出，作为特殊地区加以支持，可以预计国家对抵边村镇的支持力度、投资力度还会继续加大。

第二，边防建设。1994年党中央、国务院做出了在全国陆地边境进行大规模的边防基础设施建设的决策。中国从明朝朱元璋开始，奉行的都是防御性性国防政策，过去看地图，国道等基础设施快到边境几十公里的地方，基本上就不再修了。什么原因呢？过去国内比较弱的时候，我打不过你，我们不惹麻烦，我们在边境的地方建设活动很少，边民不断的往后面、内陆撤，这个是明朝朱元璋就开始奉行的政策。一直到2009年，中俄两国政府正式批准《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东地区及东西伯利亚地区合作规划纲要（2009-2018）》，东北地区的各种交通公路、铁路才开始往边境的地方大规模延伸，跟俄罗斯进行连通。1994年是边防建设第一次大规模基础设施建设。到2005年，大体上建设了1.5万公里的边防巡逻路，建设了4000多公里的边境铁丝网。为了防控新冠肺炎疫情，云南边境还在建边境铁丝网。当然，它怎么优化是另外的问题，边境铁丝网一是造成边民之间的往来非常困难；第二对生态有影响，比如说边境的地方，往往都是生态保护区，但是铁丝网一建，野生动物很难进行迁徙，迁徙路线被打断。同时，边境铁丝网不是沿着边境建，一般都是沿着比较容易的公路建，所以铁丝网外围往往有几公里、几十里距离，甚至是更远的地方。从国土来讲是我们的国土，但是在铁丝网外围没有国人活动。边境铁丝网怎么优化这是一个问题，是可以讨论的。但是，铁丝网建设是边防建设一个的重要手段。2006年开始开展第二轮的边防基础设施建设，主要是智能边防和“三基”工程建设。十八大以来，与富民兴边行动相结合，主要是开展民生基础设施、防卫设施和机动保障设施建设。

#3

新时代的新问题？

一是谁来守边？边境的地方，靠近边境的村镇人口锐减，从东北到西北再到西南，抵边村镇人口大量流失，成了普遍现象。比如说，相比90年代人口高峰期，珲春市45个抵边村镇人口减少60%以上；即使西藏日喀则南部边境以放牧为主的，现在年轻劳动力也大量流失，很多村庄已经没有年轻人了。这里有几个原因：一是历史原因，朱元璋开始坚持防御性边防，人口往后撤；二是自然条件恶劣，往往都是高寒地区或山区；三是边境管理上只出不进；四是经济发展滞后原因。另外，现在这些地方大部分出现了婚育人口性别比例严重失调，有的村庄已经好几年没有结婚生孩子的现象。这就出现谁来守边疆的问题，单靠我们的边防部队肯定有问题。

二是富民路在何方？还是靠天吃饭。农耕和放牧是多数抵边村镇农牧民收入主要来源，但这种地方往往是高寒、干旱、崇山峻岭的地方，自然条件成为他们提高收入的制约瓶颈，所以有一些抵边村镇，尽管我们国家正在进行现代化建设，但他们还是用传统的方式耕种、放牧。

#4

抵边村镇发展的制约条件

第一，地广人稀，缺乏本地市场效应。在140个边境县级行政区，人口密度仅为12.9人/平方公里，远低于全国144人/平方公里。其中，东北边境县人口密度为32.3人/平方公里，北部边境县人口密度为2.7人/平方公里，西北边境县人口密度为10.4人/平方公里，西藏边境县人口密度为1.2 人/平方公里，西南边境县人口密度为82.9人/平方公里。基础设施落后，公共服务设施滞后。140个边境县中，有43个属于国家级扶贫开发重点县(全国共592个)。

第二，面对的都是相对贫穷的国家，具有更多的非市场图景。沿海地区发展高度依赖市场，市场机制是经济发展的主导力量。边境地区则不同，西南地区和南亚东南亚地区、西北地区和中亚阿拉伯世界的经济联系密切，“非西方”、“第三世界”的商业规则影响深远，市场意识和市场规则薄弱，内生动力不足。面对的都是第三世界，所以他们发展路径，奉行的可能都是非市场途径。我们到西藏一些抵边的地方，卖羊都是一头一头卖的，没有一斤一斤卖，要么一头买走，而且还是活的，屠宰好的还没有，是一个非市场途径。

第三，地方政府有更多的“社会主义”经验，等靠要思想相对比较严重。在发展道路上，沿海地区始终面向西方发达国家，通过“拿来主义”，引进西方技术和管理经验；边境地区的发展始终得益于1949年之后国家的统筹规划，具有更多的“社会主义”经验，政府和计划发挥更大作用，“等靠要”思想比较严重。

第四，毗邻国家欠发达，开放的作用难以发挥。边境地区接邻的国家或地区都是欠发达国家，甚至是全球最贫困国家。新疆、西藏、云南、广西、内蒙古和东北地区等接邻地区都是经济欠发达，俄罗斯远东地区也是经济状况不好的地区。向邻近国家或地区开放效果不彰，向发达国家开放则受身居内陆、物流成本高的限制。

#5

分类施策，发展抵边村镇

对于这些抵边村镇，我们主要提出以下几个发展策略。

一是以抵边村镇为重点，分类施策。2015年以前，富民兴边行动以县甚至以地级市为单位，范围太大，国家投资的效果有限。建议以抵边村镇为重点，加强基础设施和公共服务设施建设。例如，云南25个边境县，下辖270个乡镇区划单位，但实际抵边乡镇107个、453个抵边行政村、1467个抵边自然村落。对于边界未划定地区，实行军民融合、人抵边，按人数实名补助，提高补助幅度，直达边民。对于边界划定地区，突出优势区位，实行集聚发展，适度撤并“空心”村镇，引导产业和人口向抵边公路、边境口岸、边民互市点集聚。

二是强化以现代交通为重点的基础设施建设。对外连接边境口岸、邻国口岸，对内连接县城、区域中心城市，加快铁路、高速公路、机场等现代交通网络建设。在东北边境面向东北亚开展次区域合作，打通俄蒙中朝韩国际大通道；北部边境聚焦中蒙俄经济走廊，优化口岸铁路、公路等设施条件；西北边境面向中亚、西亚合作，推进与周边国家的道路连接；西藏边境面向以尼泊尔为重点方向的南亚开放，重点建设边防公路、抵边道路；西南边境面向西部陆海新通道建设，加快联通口岸的高速公路网及物流枢纽、港口、转运中心等建设。

三是突出沿边开放平台，建设重点抵边村镇。突出边境经济合作区、跨境经济合作区、边境口岸、边贸互市点的开放窗口作用，扶持特色产业集聚；合理布局，适度集聚，建设重点抵边村镇，形成以抵边镇或集镇为重点、以重点抵边行政村为节点、以抵边村落为网络的抵边村镇体系。加强重点抵边村镇的人居环境建设，尤其是公路、牧道建设，并与国道、高速公路连接。

四是发展特色农牧业，强化转化增殖。依托抵边村镇森林、草原资源丰富的比较优势，发展特色种养殖业、草业、特色林果业，培育特色农业品牌。依托东北边境 粮食主产区，西北边境、西藏边境、西南边境等地的民族医药，北部边境的牧业基础，重点扶持农产品加工、中药材加工、乳制品加工、皮制品加工等农牧产品加工。依托边境地区风光电资源丰富优势，促进风电、光伏发电等清洁能源产业发展。推动边境地区电商和跨境电商发展，克服地处边远地区的信息和营销瓶颈。

教 授 简 介

林 善 浪

同济经管 经济与金融系教授、博士生导师，同济大学城市与区域科学研究所所长；

上海新兴城市与区域发展研究院院长，上海管理教育学会副会长、福建工商管理学会副会长、中国发展研究会常务理事、国务院侨办侨务理论（上海）研究基地专家顾问等；

先后承担国家社科基金、国家教育部社科规划等省部级以上科研课题20余项，承担近20个省（市、区）100个地区的区域和产业规划项目，出版专著11本，发表学术论文百余篇，获得省部级以上科研奖励7项。

研究领域：区域经济学；产业经济学；微观经济学

教授观点往期回顾