学者观点

我国城镇污水处理产业规模已处于世界领先水平，但在基础设施建设、排放标准体系、厂网运营管理等方面均存在显著差距。一方面，城镇治污“专业队”已成为超标排污“主力军”，生态环境部发布的全国严重超标重点排污单位中，2019年城镇污水处理厂占比高达38.2%，2021年上半年占比32.1%；另一方面，由于城镇管网年久失修，管网设计标准不高，清淤不及时等问题，不仅导致了城镇水体黑臭、人民生活品质下降问题，也加剧了气候变化下的城镇内涝风险。

此材料经民建中央采用后，作为政协第十三届全国委员会第五次会议的《关于推进城镇污水处理提质增效的提案》提交，住建部进行了专项调研和答复，为住建部推进下一步相关工作提供了决策参考。

作者介绍

刘钢，天津大学管理与经济学部副教授，民建天津市委经济委员会委员，民建天津大学支部委员。

自2017年，住建部、国家发改委《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》（建城〔2017〕116号）提出市政设施“提质增效”要求以来，国务院、住建部、生态环保部、财政部等部门多次下发文件（中发〔2018〕17号）、（建城〔2018〕104号）、（建城〔2019〕52号），为指导城镇污水处理提质增效提供了支撑。但也需要注意到，一方面，尽管中央层面不断加码，不断强化监管和督察，但受经济转型、国际贸易、新冠疫情影响，地方政府的财政支付能力却在逐步衰减，能够用于支持环保的部分就更少之又少，传统的依靠政府财政支撑城镇污水处理提质增效的模式难以为继；另一方面，传统的城镇污水处理产业的股权或项目融资模式不可持续，资本套利时代已经终结，在严控金融系统风险的宏观背景下，城镇污水处理提质增效必须回归行业本质，系统提升城镇污水处理的可持续发展能力和安全保障能力。

一、存在问题

总体来看，城镇污水处理整体上存在厂网分布不均衡、配套管网建设滞后、基础设施建设不足、老旧管网渗漏严重、设施提标改造难题、能耗药耗巨大、污水收集率低、污泥处置隐患、再生水利用率低、重建设轻管理等问题，集中体现在污水处理厂、污水管网、运维企业三大“卡脖子”环节。

（一）污水处理厂存在能耗药耗巨大、污泥难排、管理粗放问题。

有学者调研全国 467 座城镇污水处理厂2021年5月运行工况发现三大共性问题。其一是由于污泥处置设施建设不到位，一方面，很多污泥“憋”在曝气池里，污泥浓度高，运行风险大；另一方面，污水处理过程中大约40%的有机质会转移到污泥中，污泥具有一定能源潜力，但往往只是作为危险废弃物处置，即浪费资源也增加了环境隐患。其二是污水处理厂能耗药耗双高，药耗甚至超过了电费，成为第一大成本要素，大量药剂投加导致污水处理厂低碳高氮情况普遍存在，有些大型污水处理公司一年的碳源采购费用要上亿元。其三是污水处理厂存在专业化水平和技术水平不高、建设运营管理粗放问题，污水厂内缺乏经验充足和现场熟悉的技术管理人员，污水厂新人培养的难度大、周期长，难以实现技术人才梯队建设；传统污水厂技术人才往往存在知识结构体系陈旧、对新工艺新设备理解能力不足、经验式粗放管控等问题，造成工艺精准控制难以实现；污水处理厂向乡镇一级扩展，分布地域广，管理复杂性强，致使现有基层管理人员越发难以维护，甚至出现了很多乡镇污水处理厂沦为“晒太阳工程”、“废品工程”等。

（二）污水管网建管存在规划滞后、管道渗漏、低效收集等问题。

地下污水管网隐蔽性强、复杂多变、整治困难，长期依赖人工检测、开挖式维修的“头疼治头、脚疼治脚”维护方式不可持续。城镇污水处理提质增效的核心在管网，但城镇管网问题复杂，既要久久为功也要雷厉风行。其一，污水管网提质增效关键在于规划，如南方丰水地区部分城镇管网缺乏有序规划，雨污分流尚未有效推进，造成雨水、地表水、地下水汇入污水管网，极大加剧了污水处理厂负荷；而北方缺水地区部分城镇的厂网规划不匹配，存在大量断头管网，甚至存在建于四五十米山坡的污水处理厂，根本没有进水，污水管网有效收集效率比较低。其二，污水管网施工质量参差不齐、存在“僵尸”管网，已建成管网出现逆向埋设、淤堵淤积、漏损溢流、错接混接等问题，部分城市管网由于建设时间长、长久失修、排污口隐藏等原因，存在大量未能连通污水处理厂的“僵尸”管网。其三，城镇污水管网坡度过低，导致污水流速太低，管网成为大型沉淀池，泥渣沙都沉淀在管网，污水处理厂的进水浓度非常低。

（三）污水处理产业存在投资压力大、营收风险大、考核责任大等问题。

其一，根据近三年全国大型设计院的城镇管网造价统计可知，北京平均700万元/平方公里，南方平均1300万元/平方公里，部分城镇管网混错接的排摸费用达到24万元/公里，城镇管网建设投资压力巨大，且政府预算支付依赖于相关部门认知水平，投资稳定性不高。其次，管网建设无法收水费，属于沉淀性资产，部分城镇厂网建设通过BT（建设-移交）模式一体化打包，厂网费用分摊多年支付，甚至存在用几千吨的小型污水处理厂，带动建设大范围的管网的“小厂拉大车”现象，如在中小城市、新区改造中常出现的FEPC（勘察-设计-施工）模式，建成60个月后逐月支付管网建设费用，极大加剧了水务企业参与管网建设运营的营收风险。其三，城镇污水处理需完成国家刚性考核要求，城镇污染源头排污未能有效管控时，水务企业很难承担政府环保责任，且城镇污水处理考核存在多头管理现象，跨部门责权利协调非常困难，无法把控的达标考核压力进一步加剧了城镇污水处理产业发展危机。

二、相关建议

受宏观政策驱动与微观市场需求驱动，城镇污水处理行业发展已从规模增长为主的阶段转为提质增效为主的阶段。“十四五”作为全面建设社会主义现代化国家新征程的关键战略期，城镇污水处理如何提质增效？

（一）增强城镇污水处理提质增效的政治自觉。

首先必须解放思想，提高政治自觉。充分意识到城镇污水处理提质增效是一场事关人民群众切身利益、城市高质量发展、国家长治久安的重大战役，是贯彻习近平总书记指示“保持加强生态环境保护建设的定力，不动摇、不松劲、不开口子”的战略抓手。

其次，必须立足民生，系统谋划，突出重点，落实责任。因地制宜地识别问题，聚焦解决人民群众关注的热点问题，强化统筹协调，既量力而行又尽力而为，实事求是定出硬目标，化城市人民政府主体责任，建立上下联动、部门协作的协调推进机制，建立与推进实现污水管网全覆盖、全收集、全处理目标相适应的工作机制。

（二）聚焦污水处理厂精准管理能力。

打造城镇污水处理厂智慧水务系统。其一，加强顶层设计，在智慧城市规划中纳入智慧水务建设内涵，在基础条件较好城市先行先试。研究制定智慧水务专项规划，落实责任主体，明确建设方向、总体框架和推进策略，加强智慧水务建设标准体系，统一建设内容、数据接口等。其二，完善信息基础设施，结合智慧城市建设完善水务基础设施智慧感知监测系统，研发基于生物控制理论的水质检测探头监测技术，完善水务行业信息化业务应用系统建设,明确跨部门信息的共享机制。其三，推进功能平台建设，推进城镇分布式污水厂站运维数据中台、城市污水厂智慧四预（预警预测预报预演）软件开发与应用，实施水务系统数据智能联动和动态更新，完善水务信息数据防护技术，加强数据加密等安全技术研究。其四，拓宽资金渠道，各级政府要在继续加大财政预算资金支持基础上，创新投融资机制，积极拓宽智慧水务建设资金渠道。其五，实施人才战略，夯实智慧水务建设人才基础。开发城市污水厂操作人员业务培训课程体系，加强高等学校与职业学院的水务相关专业信息技术通识教育，促进多种形式产教融合、校企合作，培养符合需求的智慧水务建设人才。

提升城镇污水处理厂资源化利用效率。其一，将再生水纳入可利用水资源统一配置范畴，督促各级政府统筹考虑包含再生水的城镇水资源调配规划，因地制宜制定再生水管理的地方标准与管理办法，充分提升污水处理厂尾水资源价值。其二，建立健全城镇再生水多样化利用配置体系，采取再生水就近回用原则，统筹优化城镇污水处理厂的选址和规模，完善再生水输配管网和利用设施建设规划，将再生水管网纳入城市生命线总体规划，根据回用场景设计再生水柔性回用标准，降低不必要的深度处理工艺。其三，建立健全污水厂污泥资源开发利用长效机制，研发污泥的重金属及生化指标快速去除、能量与物质高效率提取利用技术，制定污泥资源化处置设施建设标准和综合利用产品标准，建立污泥资源化利用奖惩机制。其四，强化工业污水达标排放的有害物质监管能力，强化工业集聚区污水、工业企业污水进入城市污水处理厂规范管理，建立工业企业排污信息公开制度，实施部门执法联动。

推动城镇污水处理厂实现双碳目标。其一，筹划污水处理厂实现双碳目标技术路线图，加强污水处理厂节能减排技术创新，优先考虑污水处理节能降耗、污泥处置能源资源回收两大环节，争取实现能源自给。其二，提升城镇污水厂污泥生物质能开发水平，有研究表明，污泥沼气发电可解决污水处理本身能耗的50%以上，因此，建议新建、改建、扩建的污水处理厂同步配套建设污泥厌氧消化装置和沼气发电装置，在厂内利用“热电联产”。其三，大力推动污泥干化-焚烧-制肥技术，彻底实现污泥的减量化和无害化，农业管理部门加紧制定污泥的土地（农业）利用标准及政策，优先采用符合国家标准的污泥制肥产品。其四，限批限建进水BOD浓度过低的城镇污水处理厂，并将之列入中央环境保护督察考核内容，使节水就是减污、提高浓度就是节能的理念落到实处。其五，鼓励城镇污水处理厂应用分布式光伏发电，扩大污水源热泵技术应用，与城市热网融合，打造“污水处理厂+发电站”模式，示范建设节能低碳标杆污水处理厂。

（三）聚焦污水管网建设运维效率水平。

完善污水接入服务和管理制度建设。其一，从源头规范污水接入管理,建立健全生活污水应接尽接、“小散乱”规范管理、管网私搭乱接溯源执法等制度, 对物业管理条例中住宅小区二次供水、市政排水管理进小区相关内容进行完善和修订。其二，推动建立城镇工业污水纳管服务的准入标准及追责制度，对进入市政污水收集管网的工业企业出水建立双随机抽查制度，不能被城镇污水厂有效处理或可能影响污水厂出水稳定达标的，设立限期退出机制。其三，建立排查和活化“僵尸”管网制度，以城市更新为契机，以（建城〔2019〕52号）文件为指导，制定城市污水管网健康评估及离任审查制度，彻底打通断头管网，提升管网覆盖率和污水收集率。

提高污水纳管收集处理率，尽快实现污水管网全覆盖、全收集、全处理。其一，优先补齐城镇污水管网基础设施短板，重点突破城中村、老旧城区和城乡接合部区域，集中力量解决城镇污水管网空白区、混接漏接错接、老旧破损管网等问题。其二，逐步推进老旧社区雨污分流管网改造工作，坚决不搞“一刀切”，对于暂时不具备雨污分流改造条件的老旧社区，推进各地因地制宜尽快出台合流制溢流污水快速净化设施排放标准，多措并举提升处理率，减少雨季冲击负荷。

提升污水管网技术创新水平。其一，建立健全城镇污水管网病害诊断体制机制，积极布局建设高水平城镇地下管网科技创新平台，搭建管网“工程医院”开放共享平台，重点突破城镇管网满负荷管道检测、小口径管道快速清淤、管道外土体松散及脱空隐蔽病害诊治技术。其二，极推进污水管网智慧监管信息系统建设，结合城市更新和新型城市基础设施建设，积提升污水收集处理设施动态监测的智慧化水平。

完善污水管网建设运维的财政支持体系。其一，用好专项债券工具，加大对城镇污水管网建设运维的投入支持力度，公益性污水管网建设属于国务院2021年新增专项债券支持的生态环保项目范畴，建议地方政府按照债务风险评估规则，在国务院批准限额内发行地方政府专项债券。其二，建议国家设立应对气候变化的城镇管网建设专项资金，结合自然灾害风险普查工作，制定提升城镇管网排涝能力建设专项战略规划，以城镇管网建设提质增效水平为目标优化专项资金的分配制度。其三，将污水管网运维成本纳入污水处理费收费标准覆盖范围，建议修订相关法律法规，明确将住宅专项维修资金用于物业管理区域相关管线和设施的维修养护。其四，管网专业运行维护管理机制，明确专业化运行维护队伍建设和资金保障，推进“厂-网-河（湖）”一体专业化运维机制、鼓励居住小区管网实施专业化运维等。

（四）聚焦污水处理产业高质量发展。

污水处理产业定位升级。其一，从成本中心转为价值中心，进入提质增效时代，市场对污水处理行业存在对高质量、纵深化、精细化、系统化的需求，产业自身必须转变身份定位，以管网检测、漏损修复、运营、普查为核心的环境服务为基础，实现为客户创造价值定位。其二，从被动处理转为主动对接，应聚焦城镇绿色工厂、绿色园区、绿色供应链建设需求，主动对接城市高质量发展战略。其三，从雇佣军转为主力军，不能只把达标排放作为服务目的，而要以城镇水安全保护者、双碳战略推动者、民生福祉提供者的身份对标城镇需求。

推动污水处理产业升级体制机制改革。其一，变革城镇污水处理管理体制，一方面，成立城镇污水处理产业升级领导小组，优化公益事业单位职能职责，全面推行市政供排水设施特许经营，实行按效付费；另一方面，修订完善厂网一体化运营的法规、政策、规划、标准体系，建强技术支撑和行政辅助，形成政府行政管理、行业事务监管、企业市场运营的协同管理体制。其二，聚焦提质增效，着力理顺运管机制，鼓励各地以国有骨干企业为主体，牵头整合城市水系统的相关运营主体和资产，实现供水、排水、中水、河湖等涉水事务整合至同一主体集中规划、建设、运营、管理，实现厂网河(湖)一体化建设、系统化治理。其三，聚焦可持续发展，加快推进污水管网价格机制改革，加快推进污水管网价格机制改革，按照“谁污染谁付费、谁使用谁承担，分步有序，居民认可，严格监管”原则，加快市场化污水管网价格改革机制试点，科学制定污水处理费标准，稳步推进污水处理费征收，合理建立差别化污水处理费征收机制，吸引更多市场主体参与管网投资。其四，进一步完善再生水价格的市场形成机制，放开再生水政府定价限制，设计再生水水权交易机制，由再生水供应企业和用户按照优质优价原则自主协商定价，通过政府购买服务方式引导再生水用于公共生态环境服务。

信息来源 / 刘 钢

封面来源 / 唐宇涵

图文编辑 / 谷叶馨

责任编辑 / 李 庚

编辑：凌墨