桂天晗

清华大学公共管理学院助理教授

多边国际组织的财政来源主要有三部分：会员国的评定会费（assessed contribution）、自愿性捐款（voluntary contribution）及以物资和服务等形式出现的其他捐赠（在这三部分中其实还有着更加复杂的细分）。评定会费用于维持组织最基本的机构运转，是每个会员国必须承担的义务，由组织来决定其用途。以联合国大会为例，评定会费的计算主要是基于会员国的国民总收入（GNI）和支付能力，并且每三年审议一次。会员国应当在每年1月31日之前把当年的会费缴清，如果连续两年没有按时缴费便会失去在联合国大会的投票权。

虽然按时缴纳会费是义务，但会员国拖欠会费的情况却年年发生。联合国成立75年来经历了数次财政危机，多数都与会员国拖欠会费有关。例如，1960年联合国派遣维和部队应对刚果危机时，由于不同国家之间的政策分歧，以苏联为首的多个会员国拒绝缴纳会费，从而导致了联合国史上第一次财政危机。在1980年代里根执政期间，由于美国政府认为其作为会员国所掌握的话语权与其缴纳的高额会费（美国分摊全部会费的25%）不相符而多次拖欠会费，同时向联合国系统内的多个组织施压，迫使联合国不得不缩减预算并大批裁员。最后，作为妥协，联合国大会决定给予缴纳会费最高的几个国家更多参与组织决策的权力。而1990年代末，由于超过一半的国家因为各种原因没有按时缴纳会费，联合国经历了其历史上最严重的财政危机（除了这次我们正在经历、并且不知道何时结束的危机以外）。

数据来源：United Nations System Chief Executive Board for Coordination

（作者绘制）

注：整个联合国系统包括六大核心机关（principle organs），即联合国大会（General Assembly）、秘书处（Secretariat）、安全理事会（Security Council）、经济及社会理事会（Economic and Social Council）等；办事处、计划署/规划署和基金（Funds and Programmes），如联合国开发计划署（UNDP）、联合国儿童基金会（UNICEF）等；以及专门机构（Specialized agencies），如国际劳工组织（ILO）、世界卫生组织（WHO）等。

数据来源：世界卫生组织规划预算门户网站

（作者绘制）

再说自愿性捐款，它是会员国以及其他国际机构、基金会、甚至私营部门根据自身不同的诉求向国际组织提供的资金，多数情况下捐款方对这部分资金的使用有着决定权。近年来，自愿性捐款在各国际组织的收入中所占比例越来越大，并且已经超过了评定会费。以整个联合国系统为例，在其2018年的财政收入中，评定会费占24%，而自愿性捐款占到了69%。再以作为联合国专业性机构的世界卫生组织为例，截至2020年第一季度，自愿性捐款占到了其整个财政收入的81%，评定会费仅占19%。自愿性捐款的比例大对于国际组织来说并不见得是一件好事。首先，提供这部分经费并不是成员国的国际法义务，评定会费尚且无法保证按时足额缴纳，那么这部分经费的稳定性就更无法保证。其次，自愿性捐款并不是由捐款方一股脑把钱捐给某个组织、然后再由组织自行分配给各部门的，大部分是由组织中的各个机构部门、甚至各个办公室自己去筹集来的（工作人员戏称其为“化缘”）。前文已经说过，捐款方常常对自愿性捐款的使用有着决定权，那么自愿性捐款的比例越高，组织就越容易受制于人。

除了故意拖欠以外，全球性的金融危机、会员国的灾害和战乱等原因都会在一定程度上影响会费的缴纳。我于2016年博士毕业后曾在联合国开发计划署（UNDP）纽约总部工作了三年，作为工作人员，可以感受到组织的财政困难给工作带来的困扰是实实在在的。我所在的部门从事的工作是项目评估，平时主要是和UNDP驻各发展中国家的基层项目办公室打交道。每次去评估时，当地工作人员反映最多的问题就是资金短缺，导致项目难以进行，而且每个办公室都能声泪俱下地讲述“化缘”的血泪史。这些年我听到的故事里有捐款方给钱之前种种刁难的，有答应给钱后来却没给的，还有给了钱之后又把钱要回去的。记得有一次评估UNDP驻中东某战乱国家的办公室时，这个办公室的主任向我们“哭诉”战争爆发以后他们所有工作人员撤到了上级洲际办公室（Regional Bureau）所在地，常规的项目也都无法进行了，于是好几个捐款国把捐给他们做项目的钱都要了回去，但总部却还要求他们把项目做完，这大概是我在工作期间听过的最悲伤的故事之一了。每次去基层办公室出差时，当地工作人员私下里向我们抱怨最多的也是近年几轮裁员减薪弄得人心惶惶，他们都在想是不是应该给自己找后路。每次听到这些，我也只能握着对方的手安慰道没事，相信组织，一切都会有的，但心里却暗自思忖：身为一个“搬砖”小职员，我是不是也该趁着年轻尽早给自己找好后路。

联合国驻乌干达恩德培后勤基地（作者摄于2019年）

许多国际组织也在尝试改变这种状况，但改革之路是艰辛的。还以世卫组织为例，近二三十年重大传染性疾病等非传统安全威胁日益凸显，世卫组织的业务也越来越多，随之而来的是对经费更大的需求。然而，世界卫生大会在1980年代初和1993年针对世卫组织的评定会费先后出台了“zero-real growth policy”（预算规模维持不变，仅考虑汇率变化和通货膨胀等因素）和“zero nominal growth policy”（连汇率变动和通货膨胀都不考虑了，这部分预算数字完全不变），导致后来世卫组织越来越依赖自愿性捐款，而收到的绝大部分自愿性捐款都由捐款方指定了用途。1990年，世卫组织的评定会费还可以占到全部预算的46%，而到了今年，这个数字已下降到19%。如此依赖自愿性捐款不仅使资金流的持续性和确定性无法得到保障，还会严重影响组织的自主性。针对这个问题，许多专家学者提出应当增加会员国的会费，并且将自愿性捐款控制在一定比例之下，但这个提议遭到了大多数会员国的反对，尤其是几个大的捐款国。而对于资金短缺的问题，2011年的总干事报告中曾提到世卫组织今后应当吸引更多元的捐款，包括来自各种基金会、私营或商业部门的资金。然而这个提议又遭到了来自各方的反对，理由是世卫组织是政府间的国际组织，接受非国家行为体的资助有悖其价值观，也有损其在国际社会中的声望。在这种情况下，世卫组织改革尝试的空间是十分有限的，因为任何一个改革方案都会受到多个利益相关方的反对，而这也是所有国际组织都会遭遇的情况。

纽约地铁7号线（作者摄）

在纽约，我有一天下班等地铁时突然觉得，整个联合国系统就像纽约的地铁一样，运行这么多年早已经出现了各种问题，纽约人民都对这些问题有诸多怨言，但它又与大家生活的各方面息息相关，打破重建，大家不接受，但修修补补又无济于事，不能从根本上解决问题，于是它就只能在大家的怨言中这样继续运行着。

联合国第二任秘书长哈马舍尔德曾说过，“The UN was not created to take mankind to heaven, but to save humanity from hell”（联合国并不能把人类带进天堂，但可以救人于水火苦难之中）。在这75年里，尽管它被各种各样的政治力量裹挟过，尽管在行动的过程中有过不少过失，尽管在组织层面上有各种不尽如人意的地方，但总体而言，它还是做到了将许多不幸的人从地狱中解救出来。但也正是因为联合国已存在了整整75年，已经渗透到了国际社会的方方面面，也产生了各种顽疾，想要改动任何一个地方都会牵扯出无数错综复杂的问题，从而使改革举步维艰。作为曾经的工作人员，我在这三年中最深切的感受就是“没有钱是万万不能的”。国际组织经常被诟病的一点是它们会被大的利益集团操控，但每一个国际组织的工作人员都明白一个道理，“Never bite the hand that feeds you”（不能“恩将仇报”），如果不接受这些钱，组织该如何运行下去，工作人员又该靠什么生存呢？国际组织本身不营利的性质使得它们难以摆脱捐款方的影响，因此，在理想和现实的夹缝中求生存是每个国际组织都在面临的困境。要想解决这个问题，我们恐怕还有很长的路要走。

世卫组织现任总干事谭德赛（图片来自网络）