来源：《城市规划》2022年1月4日网络首发

作者：叶裕民，中国人民大学公共管理学院教授；王晨跃，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系博士研究生

叶裕民｜中国人民大学公共管理学院教授

摘要：我国存在城市治理的两种研究范式：实践研究范式和理论研究范式。前者强调问题导向，重部门利益，轻城市公共利益，“只见树木，不见森林”；后者强调公共利益导向，重城市治理主体及其相互关系的研究，对现实重大问题缺乏系统关注和回应，“仰望星空”却难“脚踏实地”。这两类研究范式相互脱节，均难以满足我国新时代城市高水平治理的需要。论文建构“4W”城市治理一般分析框架，促进实践研究范式转移，使其由部门利益导向转向公共利益导向；完善理论研究范式，使其直面城市治理重大现实问题，强化其对实践研究的引领和指导；最终形成理论与实践相融合的新研究范式，希望以此引领新时代中国城市治理研究范式转移。

关键词：城市治理；实践研究范式；理论研究范式；范式转移；“4W”分析框架

观察中国城市治理相关论文发表数据，可以发现我国城市治理研究显现两大特征：时间上由城市管理向城市治理转变，内容上实践研究范式和理论研究范式由分割走向融合。我国城市治理研究历经由城市管理向城市治理转型的变迁。我们以“城市管理”与“城市治理”为主题词，以“中国知网”(CNKI)上核心期刊与CSSCI期刊、CSCD论文数据库为数据源，查阅1992-2020年的有效文献共5295篇。其中，“城市管理”有2540篇，“城市治理”有2755篇，两者总量相当，但轨迹相反。2014年之前“城市管理”的文献占主体，2014年之后“城市治理”的文献超过“城市管理”并快速上升占绝 对主体地位(图1)。2014年之前，城市管理与城市治理的学术研究主要集中在实践维度，涉及城市经济、规划、交通、环境、社会文化、法律等各领域，实践研究文献占90%以上，尤其是城市与区域经济方面的论文占比高达44.1%(图2)。2014年之后，城市治理的理论研究快速发展，实践研究也由城市管理转向城市治理。主要原因是：十八大以来，公共管理领域开始关注城市治理的理论研究，大量引介西方城市治理理论，同时把管理学、公共行政学、治理理论应用于城市治理

的理论研究。该领域发表论文所占比重由前一时期的6.6%上升为27.9%，跃居各领域首位；同时，服务于各部门城市管理的实践研究者也开始努力学习城市治理相关理论，并将其运用于本领域的治理研究，比如城市规划治理、社会治理、交通治理、环卫治理等等。公共管理领域对城市治理理论的引介研究和实践领域对城市治理理论的学习运用，共同掀起了我国城市治理学术研究热潮，形成我国城市治理实践研究范式和理论研究范式并存，并逐步由割裂走向融合的态势。

当前我国存在城市治理实践研究范式(以下简称“实践范式”)和城市治理理论研究范式(以下简称“理论范式”)，两者有不同的价值判断、研究主体、研究方式和研究对象(表1)。在传统的部门化管理背景下，实践范式的学术共同体由城市管理的各领域专家和政府管理者构成。他们服从于各自部门管理的需要，以部门利益最大化为价值导向，在行政主管部门的领导下，根据法律法规和部门政策，利用专业化技术和工具，对本部门内存在的具体问题开展高效率的管理与研究。理论范式的学术共同体主要由公共管理领域的专家以及相关的政府管理者构成。他们秉承公共精神和公共利益最大化的价值导向，运用管理学、政治学的理论与方法，推动政府、市场、社会的合作，主要关注城市治理主体间关系优化。两类研究范式的差异其实是多重范式差异。虽然实践范式看似具有共同特征，但是“部门利益导向”致使不同领域学者追求各自所属部门的利益最大化，相互之间交叉重叠冲突，城市治理困境重重。就城市规模与城镇化道路的选择而言，理论范式关注谁来决定城市规模，实践范式更关注城市规模是应该采取调控手段还是遵循人口流动规律，不加干预。在实践范式中，不同领域的专家给出的答案也是不同的：社会学家往往从公平角度倡导就地就近城镇化[1]，经济学家强调大城市要素集聚带来的效率[2]，而生态学家则从资源环境承载力的角度限定城市的最优规模[3]，不同领域专家的观点差异性大于一致性，政府决策无所适从。那么，我国城市治理为何会存在两类研究范式？两类研究范式有着各自的历史成因、研究目标、研究内容，二者相互交织，共同构成我国城市治理研究的丰富图景。实践范式源于新公共管理理论影响下的政府机构改革，服务于部门化管理，强问题导向，效率优先，囿于部门利益追求，忽视城市公共利益。2.1.1城市治理实践研究范式产生的历史性原因城市管理学是管理学中发展较晚的学科，迄今为止还不成熟。但是，我国城市管理实践以及对实践问题的研究从来不曾中断。改革开放前，我国实施计划经济体制，城市资源分配完全由政府决定，形成了自上而下的城市管理模式。改革开放以后，我国开始探索由计划经济到市场经济转型的城市管理理论与方法，恰逢西方新公共管理理论思潮和政府再造浪潮，其核心内容是改革官僚制，推进市场化、分权化、部门化，提升管理效率。为适应全球化、市场化和分权化改革的需要，我国快速学习和运用新公共管理理论，从中央到地方持续推进了一场专业化、部门化的机构改革运动。服务于部门化管理实践的需要，我国形成了基本与部门结构相对应的学科结构以及与之相适应的实践范式。2.1.2城市治理实践研究范式的特征、优势、挑战与危机从总体上看，实践范式的共性特征是：价值取向以部门利益为上，聚焦于如何解决各部门职能范围内的具体城市问题。主管部门是唯一的权威管理主体，目标是在主管部门的职能范围内提出解决方案，一般不会跨越部门寻找综合性答案。实践范式的优势在于：问题导向，技术性强，专业化、可操作性强，政策在部门范围内有效性高。局限性在于：缺乏城市发展的公共利益导向，城市整体利益被部门分化和碎片化；管理主体单一，市场与社会力量被压制；跨部门的综合性城市问题被漠视，其结果往往导致负外部性，损害了城市的整体利益和社会利益。比如，在土地管理中，看似通过城乡建设用地增减挂钩政策达成在不减少耕地的前提下增加城市建设用地的目的，但是在操作中却存在严重损害农

村与农民权益的现象[4-5]；在环境管理中，为了环境保护划定畜禽养殖禁养区，导致乡村失业、收入下降和肉价上涨[6]；在规划管理中，看似通过城中村更新治理解决了城中村空间品质低下的问题，但是其“排斥性”特征导致非户籍常住人口长期被驱赶，居无定所，并在城市外围不断形成新的城中村[7]，产生新的社会不公平。这些问题的产生与城市管理者的政策初衷背道而驰，却又如此顽固，乃至无解。凡此种种，逐步形成了我国城市管理“表面化、利益化、冷漠化”的“城市管理病”。从城市管理运行的过程看，各职能部门尽职尽责，追求“低成本、高效率”，成就斐然；但从整个城市管理运行的结果看，却存在着明显的“高成本、低效率”。部门管理的高效目标与整个城市管理的低效结果形成中国传统城市管理的悖论，致使城市管理的深层次社会矛盾积累[8]。

上述3个传统城市管理案例的政策，都在某种程度上为了部门政绩牺牲了社会利益，为了局部利益损害了城市的整体利益。这些违背常理的“反常现象”却在我国城市管理实践中长期存在，并被视为“正常”。面对这些“反常现象”提出的问题和挑战，实践研究者们因为缺乏理论指引而束手无策，学术共同体选择回避和漠视，问题长期积累引发城市社会危机。习近平总书记在考察北京时提出：“北京面临很多令人揪心的问题”[9]。这句话反映出我国传统城市管理面临着严峻挑战。

如何扭转部门利益导向的实践范式？如何转变部门化管理对社会利益的损害及其对城市整体利益的分割和碎片化？如何重构以人民为中心、以城市公共利益为导向的城市治理研究范式来指导实践，已经成为我国城市治理实践研究迫切需要回答的时代难题。

理论范式源于公共治理理论，侧重治理主体研究，重价值导向和制度建构，但是对城市规律缺乏系统认知，对城市管理的现实问题缺乏系统关注，大量理论创新不能被用于解决实践问题。

2.2.1公共治理理论是城市治理的元理论

实践范式由于缺乏成熟的城市管理理论指导，长期陷于局部利益至上和工具理性泥沼。十八届三中全会以来，伴随着国家治理研究的兴起，城市治理理论研究取得突破性进展，并成为实践范式转移的起点。城市治理理论研究是公共治理理论在城市研究中的应用，其研究范式也是对公共治理理论研究范式的继承。

公共治理理论兴起于20世纪中叶，源于行政学中政治、行政二分法面临的严峻危机和挑战[10]。经典的公共行政学认为行政是国家意志的执行，强调高效率推进政策实施是公共行政的目的。第二次世界大战后，传统行政学受到理论质疑，公共治理的基本理念和思想得以不断发展。公共治理理论认为：效率不能作为行政的核心价值和终极目标，好的行政应该通过对话来促进政府和社会的互动，实现善治。20世纪下半叶，公共治理理论得到快速发展，主要包括多中心治理理论、公共管理、新公共服务、协同治理、整体性治理等等。综观内容丰富的公共治理理论，其共性特征是反思传统公共行政对自上而下国家政策的简单执行及其对自下而上的社会意愿的忽视，努力建构政府与社会合作的治理结构，达到市场、社会多方满意的治理效果。与公共行政理论相同，公共治理理论研究范式主要关注治理中的主体间关系和权力分配，而不是关注公共事务中具体问题的解决[11-12]。

2.2.2城市治理理论研究范式的两个维度及其共性特征

公共治理理论在城市治理中得到充分应用，并增强了城市自身的空间特性。有学者将城市治理理论研究分为公共权力指向和地理空间指向两大维度[13]，或者城市内部的权力结构问题和全球化背景下城市外部发展定位问题[14]。本文

将城市治理理论研究总结为治理主体维度和空间治理维度：

第一是治理主体维度。该类研究重点关注城市治理主体多元化及其权力分配机制[15-16]，形成了城市治理的相关理论，包括多元论与精英论、城市增长联盟理论、城市政体理论等，在此基础上总结出众多城市治理模式[17-18]。

第二是空间治理维度。全球化背景下城市间竞争加剧，学者们基于城市的空间属性研究城市间关系，尤其是大都市与其周边区域中小城市的关系[19]，推进了由传统区域主义向新区域主义、尺度重构理论、多中心网络化治理理论的演进[20-22]。

两个治理维度看似截然不同，实则都继承了公共治理研究范式的基本特征：关注多元治理主体关系的建构及其权力分配，而对城市发展中具体问题关注不够。空间治理维度仍然是将城市单元作为“治理主体”，将城市空间视为城市治理研究的场域，探讨治理权力在城市-区域间的分配[23]。

2.2.3我国城市治理理论研究范式的优点与局限性

理论范式在我国得到充分发展，成果丰富。一批前沿学者根据中国特色探索中国城市治理知识体系创新，其中代表人物之一是杨宏山教授。他发展了传统城市治理的理论图谱，根据政府与社会合作性高低以及政府介入社会协商性的高低提出城市治理的4种模式(表2)。

这4种治理模式彰显出理论范式的核心特点：关注治理主体及其相互关系。而城市各领域亟待解决的具体实践问题，则沦为分析不同治理模式的具体案例，这体现了理论范式未深入研究城市治理实践问题的特征。

可见，城市治理理论研究呈现出抽象化的特征，抽象掉了城市作为复杂巨系统所呈现出来的真实世界的纷繁复杂问题，而主要关注城市治理的价值导向、治理主体结构及其权力分配机制。相对于实践范式，理论范式的优点在于以城市公共利益为目标，研究治理主体多元化机制， 促进政府与市场、社会合作，进而实现城市公共利益最大化。而这种优势在另一方面由于缺乏对城市实践问题的系统关注和深入研究，恰恰禁锢了理论对城市治理重难点问题的回应，造成理论与实践的脱节，也限制了理论研究的进一步深化[24]。在城市管理的研究惯性下，理论范式对城市治理主体的讨论，大多数是围绕政府展开的，对社会和市场治理主体关注严重不足[25-26]，对多元治理主体的讨论也停留在合作共治层面[27]，甚至成为一种理念[28]，陷入城市治理理论研究的“主体内卷化”。

因此，如何完善理论范式，强化其实践性，提升理论对实践的指导作用，成为新时代中国特色城市治理研究范式的重要任务。

笔者运用托马斯·库恩(Thomas Kuhn)的范式理论，建构城市治理“4W”一般分析框架，作为解析城市治理研究范式的工具，分析我国新时代城市治理研究范式及其转移。

“范式转移”是科学哲学家托马斯·库恩在其名著《科学革命的结构》中首倡的观点，被广泛用于解释科学进步的过程。所谓范式，是某领域的学术共同体对本领域研究该做什么(What)、如何做(How)、为什么做(Why)，什么是重要的、什么是可以忽视的等基础问题上达成的共识性模式。该共识性模式具有两个特征：第一，拥有一批坚定的拥护者；第二，是开放的，允许新的研究者们运用新的方式解决问题，后者正是范式转移的直接推动力[29]。

库恩认为，科学的发展可以分为常规科学时期和科学革命时期两个主要阶段，二者交错出现，共同构成科学进步的主要脉络。在常规科学时期，学术共同体遵循既定研究范式，提出问题和解决问题，并且只有在范式视域中被接纳的问题，才会被该学术共同体确定为“科学”的问题。否则，便会受到共同体的漠视或排斥。随着经济社会发展，常规科学所形成的诸种范式会越来越偏离自然和经济社会规律，一系列的反常现象不断出现，各类矛盾凸显，直到新的科学成就诞生，重新指导研究，并被认同为新一代范式，这一过程就是范式转移。范式转移本质上是科学的革命性进步，一旦原有范式不能满足时代发展的需要，新的问题和矛盾凸显，原有范式的束缚和限制就会不断被突破，新研究范式的形成成为必然。

一般来说，新范式通过扬弃旧范式之中的价值判断、分析框架与理论，来进一步构建认识世界和解决难题的全新视角。同时，新范式能够保留旧范式认识世界和解决难题的能力，并不断提升这些能力，从而更加贴合变化后的真实世界以及新时代理论与实践关切。新旧范式之间并不存在完全线性的进化替代关系，它们之间的交替是在应对现实问题中曲折前行，是为了帮助我们更加接近对客观世界的全面理解。当新范式创立初期，“旧范式”仍然运行良好，只是不再能有效应对其自身的新问题，不断遭遇学术共同体的反思、批判、扬弃和创新，最终促成新范式的诞生和发展。库恩指出：“没有‘旧范式—反常—危机—新范式’的模式，我们将陷入泥潭，无法获得新的理论，科学必将退化和堕落。”

根据库恩的范式理论， 所谓建构科学研究范式，就是要对本领域的科学研究该做什么(What)、如何做(How)、为什么做(Why)等基础问题建构分析框架，给予一般性答案。创新城市治理一般分析框架，引领城市治理研究范式转移，就是要根据研究范式的基本方法，提炼并解析城市治理研究范式的这些关键要素。当我们将库恩的研究范式运用于面向社会现实的城市治理研究时，治理主体的复杂性与重要性凸显，治理主体也是理论范式和实践范式(下称“前范式”)共同的重要因素。因此城市治理“4W”一般分析框架的构成要素包含：治理目标(Why)、治理主体(Who)、治理对象(What)和治理方式(How)。

对于城市治理关键要素的提炼也从亚里士多德(Aristotle)“四因说”中得到启发和佐证。“四因说”认为，一切事物(自然现象与人类活动)都有其基本原理或者原因：本因、物因、动因和极因[30]，弗兰克·梯利(Frank Thilly)在《西方哲学史》中将该“四因”表述为质料因、形式因、动力因和目的因[31]。笔者对“四因说”与城市治理4个要素做如下关联：

质料因是指事物构成的基本材料或要素，相当于作为治理对象(What)的城市巨系统及其结构；形式因是指事物实现其目的过程中的模式或结构性力量，相当于城市治理方式(How)，任何城市治理活动都需要通过相应方式实现；动力因是指启动事物的力量，相当于城市治理主体(Who)，主体启动并始终主导着城市治理进程；目的因是任何事物的目的或者结果，相当于城市治理目标(Why)，是城市治理的终极追求和根本价值。

笔者无意于将城市治理“4W”要素生硬嵌套于亚里士多德的“四因说”框架下。只是通过上述比较，更加深刻地感受到“四因说”的普适性，另一方面也说明城市治理“4W”要素的提炼具有一般意义。

因此，城市治理“4W”一般分析框架表述为：

第一，Why：为什么治理？即城市治理的基本理念和根本目标是什么？

第二，Who：谁来治理？即建构什么样的城市治理结构？如何处理政府、市场和社会三大城市治理主体间的关系，各级政府的关系，政府内各部门的关系？

第三，What：治理什么？即城市治理的客体与任务是什么？由于城市治理的对象是城市巨系统，因此城市治理的客体包罗万象，内容复杂。为此需要建构城市治理客体系统，对其进行结构性分析。第四，How：如何治理？即建立什么样的制度体系和技术手段来治理城市？对上述4个问题答案的有机组合共同构成城市治理的“4W”一般分析框架(图3)，对“4W”的不同回答，就构成城市治理的不同模式。“4W”一般分析框架是用来发现并解释城市治理研究范式的分析工具，建立新旧范式之间联系的桥梁，通过“4W”分析框架内容的创新可以支撑和引领未来范式转移的方向。笔者提出“Why”是以人民为中心，“Who”是政府、市场和社会多元主体，“What”是城市巨系统， “How”是制度和技术，代表的是当前范式转移的进路。随着时代的变化，前范式和未来范式的“Why”“Who”“What”“How”的内涵会发生变化，但“4W”的分析框架可以不变，具有一般性质，对于分析城市治理研究范式，具有普适性。实践范式的不足，主要是治理目标(Why)、治理主体(Who)和治理手段(How)上表现出的问题——漠视公共利益，政府单一主体，行政手段为主，技术至上等，正好是理论范式的优势；而实践范式的优势——在治理对象(What)上直面城市治理的现实难题，问题导向，工具理性等，正好是理论范式的不足。实践范式与理论范式优势互补，只是长期不在一个平台对话，各类研究相互割裂和封闭，以至于各自面临困境。论文建构的城市治理研究新范式通过扬弃两个前研究范式的优势与问题而形成。新范式可以取前理论研究范式公共利益导向、多元主体协商共治、法律-协商-技术的治理方式3方面的优势，弃其缺乏直面城市治理问题的弱势；取实践研究范式直面真实世界城市治理难题的优势，弃其部门利益导向、政府单一主体以及在法律框架内以行政手段为主的治理方式3方面的弱势，形成城市治理研究范式的“4W”全新内容体系(图4)。笔者建构城市治理研究新范式有3个学术目标：第一，助力完善前理论研究范式，使其可以“脚踏实地”，直面中国新时代城市治理现实问题，开展理论与实践相结合的研究，增强对城市治理实践研究的指导性。第二，引领前实践研究范式转移，促使其由“部门利益至上”的价值导向转为城市公共利益导向，同步促进其治理结构改革与优化，治理方式由以行政手段为主转向法治、共治、精治的统一。第三，促进前理论研究范式与前实践研究范式的融合，形成既能“仰望星空”维护城市公共利益，又能“脚踏实地”解决具体城市问题的城市治理研究新范式。本文尝试创建具有普适性的城市治理研究一般分析框架，在认识论上超越陷入困境的“常规科学”，突破学科局限，回到科学哲学起点，回溯城市治理的本源，融合多学科相关知识，形成一个扬两类研究范式所长、避两类研究范式所短的新型综合研究范式，优化重组并解析城市治理四大要素(Why、Who、How、What)，引领城市治理研究范式转移。“Why”回答的是城市治理的理念和终极目标。理念如灯塔，指引城市治理向着“以人民为中心”的终极目标靠近。公共利益最大化的善治是城市治理的终极追求。“以人民为中心”是城市治理的基本理念和终极目标。治理是公共利益最大化的管理过程，其终极目标是实现全体人民生活更美好。2000多年前，孔子在

《尚书·五子之歌》中写道：“民惟邦本，本固邦宁”；亚里士多德指出：“城邦这种共同体的形成仅仅是为了满足生活需要的缘故，而它的存在则能够使人们生活得更美好”[32]。中西方两位古代哲人揭示的城市本质在2010年上海世博会主题——“Better City，Better Life”上重新彰显。习近平总书记2019年在上海考察时再次强调：“人民城市人民建，人民城市为人民”[33]。这种“以人民为中心”的城市治理理念是城市治理亘古不变的终极目标，是城市发展规律的最高表达。

“以人民为中心”的善治就是满足人性需求，满足并激发全体人民的自然属性、经济属性和社会属性。首先，满足人的自然属性是指为全体人民提供劳动力及其家庭自然再生产的物质条件，配置与全体市民基本生活需求相适应的物质空间与基本公共服务；其次，满足人的经济属性是指劳动者通过学习从事效率更高的职业从而得到更高收入，为此城市治理需要在教育培训、人力资本积累和产业结构升级间建构良性循环；最后，满足人的社会属性是指城市人尤其是新市民适应社会环境，参与社会生活，增进社会交往，履行社会责任，建构社会网络，实现多元社会包容共存的发展状态，增进社会和谐。

人的三重属性犹如“三原色”，三重属性的尊重与满足将极大增强人民群众的获得感和幸福感，将激发人性中斑斓的色彩和积极的精神，激发内含于广大人民心底的创造力与活力，汇聚成城市活力和创新创造能力，成为城市经济发展和社会进步不竭的动力源泉。

“以人民为中心”的城市治理，需要促进部门利益融入城市公共利益。部门利益具有正当性和合法性，但是如前所述，“公共行政对部门利益的追逐，不仅会损害公共利益，还会严重影响民众对政府的信任”[34]。如何协调部门利益和公共利益？首先要从公共利益的界定出发。边沁基于经济学视角的定义是，公共利益是最大多数人的最大利益和幸福[35]。张成福则在总结不同学科定义的基础上将公共利益界定为：在多元社会治理中，政府与利益相关者在利益和利益分配问题上达成的共识[34]。

本文认为，整体论和系统论是指导城市公共利益取向的基本理论。具体来说，城市治理的公共利益可以表述为如下三大利益的集合：第一，整体利益，即城市各个地区、各部门的利益总合，城市治理要以城市整体利益最大化为首要

的公共利益表达。城市任何领域主管部门和局部地区的利益不能凌驾于城市整体利益之上。第二，长远利益，指立足于城市发展战略高度的长期利益。任何时候城市问题的解决不能够给未来造成可以预见的同类问题。第三，各利益群体的利益。“善治是各利益群体都可以受益的治理”[36]，城市善治是帕累托改进，不能明显损害某一个利益群体特别是弱势群体的利益。

城市治理同时满足了城市的整体利益、长远利益和各利益群体的利益，就是满足了城市的公共利益，这可以成为引领城市治理研究范式转移的基本理念、目标和价值判断。实际上，城市的局部利益、部门利益都存在着与公共利益协调一致的可能性和路径，关键在于是否树立了城市公共利益导向的治理理念。

“Who”回答的是城市治理的主体及其相互间关系。治理主体由单一走向多元是由城市管理走向城市治理的主要标志。

社会治理改革历经了统治-管理-治理3个阶段。现代汉语词典解释“统治”是依靠权势对社会进行控制、支配和管理。管理学之父泰勒(F.W.Taylor)指出“管理”是指挥他人用最好的办法去工作[37]，与统治相比，管理更具开放性，为了提高效率，管理者会考虑到被管理者的特点和需要，但是其目标和方式仍然是自上而下的。“治理则是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和”[38]，是迄今为止最开放的社会治理方式。“从统治走向治理是人类政治发展的普遍趋势”[39]。在城市治理中，需要建构政府、市场和社会协同共治的治理结构。

不同城市治理主体的价值偏好存在着共性与差异。其共性表现为对“公平正义”价值的共同追求。虽然市场和社会参与治理，都有各自的利益追求，但是，作为理性的经济人，他们深知若整个社会的公平正义缺失，所有企业和社会组织、个人公平发展的权利将难以得到有效保障。公平正义是城市治理中不同利益主体通过协商达成共识的价值基础。同时，城市治理的各利益主体有各异的价值偏好，需要在协商中学会妥协和选择次优。城市政府作为城市公共利益的代表，更加偏好社会和谐进步、经济可持续发展、人与环境和谐共存等公共价值；市场和企业更加追求高投资回报、宽松发展环境、更多发展机会和社会认同；社会组织和个人则更加追求团体或者个人利益、社会信用与社会认同、美誉度等。在每个具体城市事务的治理过程中，各利益主体的最优目标间会发生冲突，因此城市治理往往不可能满足所有主体的最优目标。治理的过程需各利益主体在博弈中接受妥协和退让，达成各方都能接受的“次优目标”均衡格局。

最优目标和次优目标之间的差距就是利益主体之间通过博弈和协商需要妥协的程度。政府在此过程中起“元治理”作用——创新和完善城 市治理制度体系，建构多元主体协商的底线和秩序，保证各方利益主体都有参与并充分表达自身诉求的平等机会。学会妥协，放弃最优，选择次优，找寻“次优集合”(图5)，就是把握城市治理多元主体利益平衡的基本方法。

在多元治理主体协商共治过程中，政府、市场、社会的利益不是零和博弈，而是协同互补的辩证关系。只有更好发挥政府建构底线和秩序的作用，才能够充分发挥市场在要素配置中的决定性作用，而一个有效的市场体系又将更快促进城市发展、技术进步和产业结构升级，增加税收， 为政府更好行使公共服务职责提供雄厚的经济支撑。善政是善治的基础，善治是善政的目标。正是市场和社会对政府权威的自觉认同，形成与政府的自愿合作，才能达到善治的城市治理新格局。

“What”回答的是城市治理对象是什么？城市是复杂巨系统，在前范式中，缺乏对城市治理对象的系统探讨。前理论研究范式在整体上将城市问题作为理论研究的场域，整体上缺乏直接针对城市问题的研究。前实践研究范式却是囿于本领域或本部门的城市治理问题导向，缺乏对城市治理问题进行系统的梳理与分类。

从治理对象属性以及治理结构的角度，我们将城市复杂巨系统划分为3个层次，从而形成3种不同类型的城市治理：城市规划治理、城市发展治理和城市运行治理(图6)。

城市规划治理是通过城市规划和发展战略对城市长远目标和阶段重点任务做宏观部署和时序安排，在3个治理层次中起着战略引领作用。城市总体规划的成败很大程度决定了城市未来一段时间发展的成败。城市规划治理确定城市性质、目标、规模、结构和关键路径，为城市各领域的发展确定基本方向和框架。规划治理具有宏观性和长期性特征，市场和社会可参与性相对较弱，政府主导性较强。因此，治理主体间的矛盾集中在政府内部，关键在于理顺纵向中央政府、省级政府与城市政府之间的关系，横向城市政府之间的关系，城市政府内部各部门间的关系。

城市发展治理是指城市经济社会发展各部门各领域的治理，是城市规划和发展战略在不同领域的实施过程。各类企业、机构、组织、社区及家庭和个人在此过程中依据法律法规从事各自领域的经济社会活动，共同构成城市发展治理多元性、开放性和扁平化特征。因此，发展治理是城市治理中实现“共治”的主要层次。政府如何尊重市场与社会规律，保障市场与社会主体利益，彰显市场与社会在发展治理层次的主体地位，发挥市场、社会参与城市治理的作用，是促进城市发展治理结构合理化和科学化的核心问题。

城市运行治理是指对城市公共领域诸事务日常运行的维护和治理，是城市的基础性治理，也是狭义的城市管理，是各城市管理委员会和基本公共服务机构的主要职责。城市运行治理的服务对象覆盖全体企业、组织、家庭和个人，向全社会提供公共产品，为城市所有活动的有效、有序运行提供基础性保障，对城市规划实施与城市品质起着刚性管控与底线保障的作用。

城市治理3个子系统分工协同构成一个有机整体。

第一，治理性质和职能呈现出依次递进的关系。规划治理是城市的顶层设计，发展治理是在城市规划框架下，促进城市经济社会各领域发展水平提高的过程，运行治理是城市日常运行所需要的管理活动，服从并服务于规划治理与发展治理。

第二，治理范围呈现出“统、分、统”的关系。规划治理和运行治理覆盖所有区域、领域和群体，需要立足公共利益统筹协调。发展治理则主要发生在各领域、组织和群体，体现出治理主体利益的个性化和分散化特征。

第三，治理主体间关系呈现“管、治、管”的特征。3个层次的治理都需要政府与市场、社会的共同协商行动，但是3个层次因性质不同而有所区别。规划治理和运行治理由于关系到城市资源分配与公共利益，是更加“偏向管理的治理”。而发展治理的多元主体共治共享特征更为显著，是更加“彰显治理特性的治理”。第四，发展治理主体的个性化和分散化决定了城市必须由管理走向治理。城市规划目标要依靠发展治理落实，为此，城市规划要体现并包容市场与社会利益，成为“可实施的规划”。同样，城市运行治理直接服务于城市发展，必须本着公平正义的原则，通过协商了解发展治理主体对公共管理与服务的需求，建构运行治理的长效机制。“How”需要回答如何创新城市治理方式，推进城市治理体系和治理能力现代化。城市治理方式取决于治理模式和治理结构，中国正在由管理向治理转型，治理方式和治理手段也由“总体-支配型”转向“制度-技术型”[40]。在传统的城市管理模式中，政府总体上垄断着关键资源配置权力，在社会利益分配中起着支配作用[41]，治理方式属于“总体-支配型”。但在新型城市治理模式中，市场与社会更多地参与到城市治理中，政府通过制度与技术创新，建构城市秩序，引导市场和社会的规范运行。制度是政府、市场与社会共同遵守的规范，反映城市治理的价值理性；技术作为人们沟通的桥梁和手段，反映城市治理的技术理性。制度和技术共同构成城市治理的最有效手段，治理方式具有“制度-技术型”特性。城市治理体系和治理能力就是制度体系和运用制度来治理城市的能力。城市治理的制度体系包括正式制度与非正式制度。正式制度指人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排，通常是成文的并由权力机构来保证实施。正式制度是规范和主导社会组织与个人社会行为的根本准则，具有强制性。非正式制度是人们在长期交往中形成并受社会认可的行为准则，具有自发性、非强制性、广泛性等特征。在城市治理中，正式制度是非正式制度的基础和前提，非正式制度是对正式制度的补充和延伸。正式制度和非正式制度对立统一，共同平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为。城市技术治理是指充分运用网格化、物联网、互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市治理现代化的过程。当前我国大部分城市正在由数字化城市治理向智慧城市治理发展。智慧城市治理是运用新一代信息技术以更加实时、精细和动态的方式实现城市治理，其核心是把传感器装备到城市每个角落的公共基础设施来形成物联网，建构物联网现实世界与互联网虚拟世界的“孪生城市”，从而实现城 市治理主体与城市治理对象的信息整合，并通过超级计算机和云计算、人工智能建立城市治理决策支持系统，实现城市高效率和高质量治理。智慧城市通过城市治理信息的全面感知和互联，在技术上有效破解我国部门化管理难题，解决我国传统城市管理悖论[8]，推进我国城市治理由传统走向现代。必须要指出的是，智慧城市治理不仅仅是新一代技术运用，更是以法治为基础，市场和社会广泛参与的治理，是以“共建、共治、共享”的 良好社会生态为愿景的新型智慧城市治理。《北京城市总体规划(2016年-2035年)》提出创新城市治理方式，推进法治、精治和共治，既反映了超大城市治理方式创新的基本要求，也是对一般城市治理方式创新共性规律的提炼和总结。库恩提出，一个新的研究范式至少需要达到5条标准：简单性、有效性、精确性、普适性、一惯性。笔者建构的“4W”分析框架基本具备上述新型研究范式的5个条件：即这是一个简单的分析框架，可以有效解释和解决各类城市治理问题，符合观察研究城市巨系统真实世界的需要，特别是其“以人民为中心”、以城市公共利益为导向的价值判断符合时代需要，多元主体、法治、共治、精治的选择与公认成熟的治理理论、法学理论、现代信息及其运用的相关理论在逻辑上自洽。新时代的城市治理呼唤基于“以人民为中心”基本理念的系统性城市治理研究范式。本文通过建构“4W”一般分析框架，解析城市治理，把脉城市问题，串联各类治理要素进行系统思考，有利于理解城市的整体性和关联性，有利于维护城市公共利益。基于“4W”分析框架的城市治理研究新范式既有助于推进前实践研究范式从部门本位的碎片治理向城市公共利益导向的系统治理转型，也有助于推进前理论研究范式的研究重点由治理结构及相关问题转向对城市治理重大现实问题的系统性研究与思考，从而推动两个前城市治理研究范式的学科融合、转移、升华。我们也清晰地认识到，新的研究范式形成不能一蹴而就。正如库恩指出的，新旧范式之间并不存在完全线性的进化替代关系，它们之间的交替是伴随着我们更加接近对真实世界的全面理解而持续推进。新研究范式不可能立刻替代前研究范式，但是前研究范式难以解决的一系列重大城市治理难题又推动着城市研究范式转移。论文应时代需要，基于“4W”一般性分析框架建构城市治理研究新范式，希望能够以此助力完善前理论研究范式，引领前实践研究范式转移。期待新的研究范式可以指引人们更加接近现实地认识新时代中国城市巨系统，分析复杂城市问题，提出更能满足城市公共利益的善治解决方案。

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