战疫情·管理学者有话说 第十期

山东大学管理学院 谢永珍教授

《疫情数据治理体系建设的文化、结构与机制》

生命无价，数据即生命。孤岛式信息根本无法有效实现高度不确定的疫情管控。疫情数据治理是实现从源头到终端的零散数据系统化与规范化的过程，目的是实现数据的及时、准确、全面收集以及分享与保护。高质量的疫情数据治理是确保疫情决策有效性、降低疫情风险和维护利益相关方利益，捍卫生命健康，实现经济与社会协调发展的前提。数据治理的有效性不仅依赖于技术支持，更重要的是数据治理体系与治理能力，而治理文化、治理结构与治理机制是确保疫情数据治理能力的关键。

一

严峻疫情拷问数据治理能力

爆发于武汉并蔓延至全国的“突发公共卫生事件”，严峻考验着国家的治理能力。自2019年12月31日，武汉报告新型冠状肺炎疫情27例，发展到2020年2月27日，武汉累计确诊48137人、疑似确诊1488人的病例规模。接近两个月，确诊与疑似数量增长达1836倍。疫情爆发初期，真实信息未及时披露，未采取有效管控措施，直至1月23号武汉开始封城时， 500万人离开武汉奔赴全国各地，导致病毒幂级数蔓延至全国。时至2月27日，湖北累计确诊65914人，疑似1989人；全国累计确诊高达78824人，疑似2308人。每一个数字，都是鲜活的生命。截止2月27日，全国、湖北及武汉累计死亡人数分别达2788人、2682人、2132人。1月23日武汉封城以及举国上下同心同德抗击疫情，幂级数增长的疫情才得以基本抑制。及时的救治以及治疗方案的优化使治愈人数不断增加。2月27日，全国、湖北以及武汉累计治愈人数分别达36117人、26403人与15826人，平均每天治愈人数分别为932人、683人与433人。然而疫情依然严峻，截止2月27日，全国、湖北与武汉新增确诊人数分别为327人、318人313人；新增疑似人数分别为452人、332人与295人。因此，疫情管控任务依然十分艰巨。

疫情不仅危及民生健康，并且严重影响了经济与社会的协调发展。疫情爆发导致消费需求疲软、购买力急剧下降；交通、农业、地产、汽车、旅游、餐饮、文化、汽车、能源等诸多行业开工不足，学校无法开学。“蝴蝶效应”的作用将波及更多的领域，导致更严峻的经济与社会问题。

疫情管控不力源自于初期的真实信息未及时披露以及未及时采取管控措施，信息孤岛、信息多源、预警机制不完善、协同机制不佳、真假信息难辨等导致决策迟缓，错过疫情控制的最佳时机。深层次原因在于数据治理文化、数据治理结构、数据治理机制的不完善而导致的数据治理能力低下。

二

完善疫情数据治理体系的措施

01

构建区块链技术支持的应急管理平台

疫情管控是整体关联、动态平衡的系统工程，需要政府、社会以及企业的多方协同共进。构建基于区块链技术的应急管理平台的目的是打破“信息孤岛”，形成各级政府、各种社会组织以及各企业的立体可预警、可验证、可溯源、可确权的数据系统，确保信息的及时性、透明度与可信度，以便为决策者提供及时而准确的信息。

可在原有“疾病与突发公共卫生事件网路直报系统”的基础上，采用可实现分布式记录数据的区块链技术，构建以政府为主导的国家级应急管理共享信息平台。平台可根据出现的异常病例，计算疫情风险并启动预警，同时快速链接到节点上的相关部门。如此，在尚未明确病毒类型之前，便做好应急管控准备，从而最大限度降低疫情蔓延，并做好相关部门的管控协调。

根据本次疫情波及的领域，共享应急管理平台应由国家互联网信息办公室、国家应急管理部以及国家卫生健康委总牵头，公安部、交通部、商务部、工业与信息化部、文化旅游部、农村农业部、水利部、自然资源部、生态环境部、人力资源与社会保障部以及海关总署以及关系国计民生的大型企业等应成为区块链平台上的主要节点，并链接相应的各级地方政府、地方部委。形成纵向到底，横向到边的信息支持系统。

02

培育疫情数据治理的文化

应急管理信息平台的有效性不仅依赖于技术，更加重要的是数据治理的文化、治理结构与治理机制，其中，疫情数据治理文化决定着数据治理结构与治理机制。

疫情数据治理文化要树立二十字理念：捍卫生命，法制意识，专业精神，宽以待数，从严管制。

“捍卫生命”是疫情管控的使命。生命无价，各级政府部门、所有人都应达成尊重生命的共识，凝心聚力于生命的捍卫。疫情数据报告与披露要及时并不应受论文发表、职务升迁等外部利益的约束以及相关部门权力的干预；病人或疑似病人须得到及时救治。

“法制意识”体现为依据相关法律精神，及时报告疫情信息。传染病爆发初期，及时报告与疫情预警尤为重要。《传染病防治法》第三十一条明确规定 “任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。”因此，对传染病疫情首当其冲的是及时报告，等到正式确认再披露则可能贻误最佳控制时机。报告疫情是义务，只有及时报告，平台才能启动预警。此次疫情，武汉1月4、6、7、8、9所有信息都缺报，而针对疑似病例到2月12日才开始披露。存在十分严重疫情信息披露问题。“法制意识”还体现为对公民权利的保护，主要涉及公民财产以及公众隐私等。强制隔离、紧急征用、封锁疫区等行为需确保公民的权利不受伤害。“国家和社会应关心、帮助病原携带者和疑似传染病病人，使其得到及时救治”，“疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露个人隐私信息”，故意泄露者，应追究法律责任。

“专业精神”体现为专家的担当以及政府决策对专家意见的尊重。专家意见是重要的信息，专家应有尊重生命的责任担当与专业敏感度，对疫情作出专业判断。各级政府决策时，应尊重专家意见。疫情牵一发而动全身，波及全社会的各个领域，涉及卫生健康、教育、文旅、生态、海关、民政、社会治安、人力资源、城市运营、工农业生产等重点领域，精准布控疫情以及实现社会良好运转，需依赖相关领域专家的智慧。未来以区块链技术搭建的应急管理平台，应嵌入专家节点。

“宽以待数”意指针对尚未证实的“虚假信息”应保持宽容态度，而非以罪定论，应借助专业力量对其真实性予以判断，以免错过关键信息。武汉公安机关传唤8名发布“肺炎不实信息”，贻误了信息的及时公布，导致疫情扩散一度失控。对此，最高法于1月28日发文《治理有关新型肺炎的谣言问题》强调，针对“‘信息基本属实，发布者、传播者主观上无恶意，客观上并未造成严重危害’的‘虚假信息’应保持宽容态度”,“对一切不完全符合事实的信息都予以打击，既无法律的必要，更无制度的可能”。

“从严管制”体现为疫情数据治理要树立针对“蓄意编造疫情、污蔑国家对疫情管控不力、捏造医疗机构对疫情处置失控、治疗无效以及其他容易导致社会秩序混乱的信息”从严打击的意识，严惩蓄意发布虚假信息者。

03

完善疫情数据治理结构与治理机制

我国自SARS之后于2003年下半年启动构建并运营16年的“疾病与突发公共卫生事件网路直报系统”在本次疫情中未发挥其应有作用，究其原因，除了与信息系统的技术有关之外，更重要的是数据治理结构与治理机制不健全，数据治理能力差。

疫情数据治理结构与治理机制主要涉及数据应急管理平台系统各关键节点的组织结构安排以及由此而形成的权力配置与决策机制。基于区块链技术的疫情数据治理的组织架构需要统筹考虑纵横两个维度的组织设计，横向是多部门与多机构协同参与的横向到边的数据报告系统；纵向是各部门、各机构向其下一级延伸到底的纵向数据报告系统。其中纵向系统形成垂直关系的权力线，权力关系清晰可见；横向多部门、多结构的权力配置中，需明确权力主体及责任，以免出现互相推诿与决策真空的区域。按照中国疾病预防控制中心职责的第三条规定“开展传染病、慢性病、职业病、地方病、突发公共卫生事件和疑似预防接种异常反应监测及国民健康状况监测与评价，开展重大公共卫生问题的调查与危害风险评估”，然而，直至1月20日国务院将此次新型冠状病毒肺炎疫情作为乙类传染病按甲类管理后，才纳入网络直报系统。此时，疫情已经发生近一个月，全国累计确诊病例已达291例，死亡6人，疑似54人。直报系统及其预警作用远远滞后于疫情的蔓延。真实信息未及时披露，并且针对病毒的人传人现象，CDC中心未作出及时的专业判断，贻误了疫情管控的良机。根本原因，在于责任主体不明，约束机制不健全。

为了提升疫情管控的有效性，须明确数据治理系统各主体的权利与责任，以便对疫情数据确权、元数据管理、数据标准管理、数据质量管理以及数据安全管理等事项负责。平台提供的信息可大幅度降低各级政府决策的信息不对称程度，使罹患病人得以及时救助，资源得以有效配置，利益相关方的利益得以有效维护。要构建政府、社会与企业三方协同的治理机制，并以政府为主导。政府要利用行政与法律的手段并借鉴专家的智慧，快速决策。决策机制要与约束机制相匹配，决策者应该在法律与制度授予的职权范围内行使决策权并对结果负责。

总之，疫情数据治理是确保疫情管控有效性的关键，不仅需要区块链技术的信息系统，更需要良好的治理文化与完善的治理结构与治理机制。

文 / 谢永珍

编辑 / 张新宇 张馨