北大国发院封进:长护险的真实效用和必要改革

北京大学国家发展研究院
2023-01-17 19:34 浏览量: 7169

2022年11月21日,北大国发院承泽论坛第9期“中国的健康老龄化之路:北京大学——柳叶刀重大报告”发布会暨研讨会如期举行。本文根据复旦大学公共经济系主任封进的演讲内容整理。

今天主要和大家分享我们关于长期护理保险(以下简称“长护险”)制度的最新研究成果。

目前,我国居家养老的老人主要还是由家人在长期照顾。CHARLS 2020年的一项调查结果显示,只有1.5%的老人完全由保姆照顾或者其它家政服务来照顾。调查结果还显示,我国60岁以上的老人中有17.8%的人患有至少一项ADL(Activities of Daily Living,日常生活活动)或IADL(Instrumental Activities Of Daily Living,功能性日常生活活动)失能。

此外,在我国的家庭养老模式中,承担照顾责任的主要是老人的配偶,而这些配偶患有抑郁症、疼痛症状或者其它慢性病的风险很高。

长护险的两个必要调整

我国从2016年开始启动“长护险”制度试点工作,到2020年底,试点已覆盖49个城市。整体来看,居家医疗护理“长护险”的受益人占61%,机构医疗护理“长护险”的受益人占39%。但不同城市的差别很大,比如上海居家医疗护理“长护险”的受益人占到83%。

《北大-柳叶刀:中国健康老龄化路径重大报告》研究报告分析了2016年第一批15个试点城市“长护险”制度的实施情况。最后得出的政策建议是,建立强制性的以社会保险为主要运行模式的“长护险”制度,同时建立独立的“长护险”险种。

报告指出,目前各地“长护险”制度存在“各自为政”现象,有的老人退休后去到子女所在的城市养老,但由于参保地和申领地不一致,导致无法享受“长护险”待遇。报告因此建议,建立起全国统一的“长护险”账户,累积在不同地区的缴费,实现异地报销。

报告还提出,希望政府的养老补贴从补贴供给方转向补贴需求方如通过发放服务券等加强供给市场竞争,从而提高服务质量、降低服务成本。

要减轻配偶长期独自照护的压力

利用CHARLS(中国健康与养老追踪调查)数据,我们对比了2011年和2015年家庭照顾者身份的变化。结果显示,照顾者为配偶的比例从2011年的51%上升到2015年的54%,照顾者同时为配偶和孩子或配偶和保姆的比例也在增加,而照顾者仅为子女或仅为保姆的比例在下降。调查发现,15%至16%的老人没有任何人来照顾,而他们至少患有一项ADL和IADL失能。

结果显示,照顾老人会影响到配偶自身健康,特别是女性配偶所受的负面影响更大。因为女性的预期寿命更长,大多数家庭中都是妻子在照顾失能的丈夫,所以女性配偶患有抑郁症或者身体出现疼痛的可能性更高。

在家庭照顾中,由配偶照顾老人的情况又分两种,一种是子女或者保姆可以帮忙一起照顾,另一种是全靠配偶一个人来照顾。调查结果显示,前一种情况对配偶的健康影响不大,但后一种情况导致配偶患抑郁症的风险更高。

可见,那些独自承担家庭照顾责任的女性,其身体健康尤其是心理健康都会受到很大影响。在这种情况下,“长护险”制度就可以帮助她们减少家庭照顾的负担。

“长护险”的城乡差距和对医保基金的影响

“长护险”对不同参保人员的健康影响不同。

“长护险”的参保人员有两类,一类是职工医保参保人员,另一类是居民医保参保人员。采用某试点城市的实际运行数据可以看到,失能患者在被评估为同等级的失能状况下,参加了“长护险”的患者在失能等级评估后第二年的死亡率要远远低于未参保者,即“长护险”明显降低了失能患者的死亡率。

但居民医保参保人员从“长护险”中的受益比职工医保参保人员更少,因为他们的收入水平更低。我国居民医保参保人员主要为农村居民,职工医保参保人员主要是城镇居民。因此,即便大家都购买了“长护险”,由城乡收入差距导致的健康差距仍然存在。

其次,“长护险”对医疗费用和医保基金的影响。数据显示,“长护险”可以减少医院的“压床”(不必要的住院)现象,使得人均年度住院费用下降了2981.8人民币,但是“长护险”人均年度报销支出达4937.8元人民币,这意味着人均年度医疗总费用增加了2739元人民币。这些数据来自试点城市的“长护险”实际报销金额,因此比对医疗费用的调查数据更加准确。

由于目前“长护险”依附于医保基金,而退休人员不用再缴纳医保,因此“长护险”给医保基金造成的压力将不利于“长护险”的可持续发展。

政策建议

第一,发展社会化养老服务。调查显示,当配偶在照顾居家老人时,如果有家人或保姆来一起分担,则配偶的健康状况会明显改善。因此,发展社会化的养老服务,如为老人提供日间护理、食堂和康复设施等社区养老服务,将非常有价值。

目前,政府也非常重视社区养老服务的基础设施建设。在北大-柳叶刀报告中有一个案例,是民政部于2000年在农村地区开展的“星光计划”。当时“星光计划”投入上百亿资金修建了几十万个农村敬老院、老年活动中心等,但该计划最后以失败告终,因为政府主导的项目和需求不匹配。

因此,在政府提供养老补贴时,建议把一些服务项目外包给私人非盈利机构来运营,这样有助于供给和需求更加匹配,同时效率更高。现在大部分城市已经开展了由政府和私营机构合建的养老机构。

第二,提高“长护险”基金的使用效率。“长护险”在待遇设置上应该更倾向于失能程度较重且伴有多种慢性病的老人,以及那些低收入或无人照顾的“脆弱”老人。

目前,影响“长护险”基金使用的因素有:1. 收入制约长护服务的使用,比如收入较低,但失能程度较高的老人目前长护险提供的待遇仍然不足;2. 信息不对称带来长护险基金浪费,包括提供服务的真实性、服务范围或者服务质量方面都存在不规范问题,而要对这些行为进行监督又非常困难,需要通过信息技术来监督服务提供和使用。

第三,建立起全国统一的“长护险”制度。只有当“长护险”可以实现异地报销后,那些去外地养老的老人才能享受到“长护险”待遇,这是我国“长护险”发展的方向。但是由于不同地区、城乡差异造成各地老年服务体系建设和服务供给能力存在巨大差距,未来在这方面还有很长的路要走。

政府新一轮试点的方向已明确,只针对城镇职工参保人员。新一轮试点将进一步在服务供给能力可及的人群中展开,以更好地总结实施“长护险”制度的经验。这是一个新的探索,期待“长护险”制度未来更加公平统一。

编辑:梁萍

(本文转载自北京大学国家发展研究院 ,如有侵权请电话联系13810995524)

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