财政预算管理

摘要：本文立足财政预算管理工作实际，将财政预算管理的中心工作定位为财政预算分配、财政预算绩效评价和防范财政预算管理风险三项，针对现行财政预算管理工作中凸显的问题，尝试提出“十四五”期间财政预算管理工作由“大事小情全包揽”向“抓两头、带中间”转变，即向科学组织财政预算分配、科学实施财政预算绩效评价和科学防控财政预算管理风险转变的现实路径选择。

关键词：预算管理;预算绩效评价;风险防范

部门预算施行近二十年来，在促进我国财政体制改革，提高财政支出效能等方面取得了显著的成效。“十四五”期间，财政预算管理工作要获得进一步发展，重点在于落实财政支出的政策性、准确性和有效性要求，这将对我国提高财政预算管理工作质效，进而建立现代财政制度具有重要的现实意义。

财政预算管理中心工作定位

实施财政预算管理，核心工作包括以下三项：一是在有限的政府财力下，按照政府施政目标确定财政支出的重点方向和优先次序，确保财政支出与政府施政协同，即确保财政支出的政策性。二是防范财政预算管理风险，确保财政支出在预算约束内按照既定目标执行，即确保财政支出的准确性。三是确保政府支出满足政府施政要求，即确保财政支出的有效性。

从具体工作环节上看，财政预算管理工作主要包括部门预算编制、部门预算执行、财务核算、部门决算和财政预算绩效评价五项工作。前四项工作顺序展开，由各级预算部门作为职能主体，待阶段性完成或全部完成后，由财政部门组织对此四项工作进行财政预算绩效评价，并根据评价结果完善各项工作机制（见图1）。

部门预算编制是财政预算管理工作的源头，是开展后续各类财政预算管理工作的基础，也是体现财政支出政策性的主要环节；部门预算执行是围绕财政资金使用这一主线开展的各项工作，是对财政支出准确性、有效性要求的具体落实；财务核算、部门决算是对部门预算执行结果的反应，也是对财政支出准确性、有效性落实情况的汇总反映；财政预算绩效评价是财政预算管理工作的末端，是对财政支出政策性、准确性、有效性落实质量的事后评定，也是进一步完善和优化其他四项工作机制的反馈机制。

财政预算管理的核心工作不是将财政力量平均分布到财政预算管理的全部环节，而应是“抓住两头，带好中间”。即在部门预算编制源头不断提高财政支出的政策性，在“中间环节”重点防控财政预算管理风险，在财政预算管理末端，利用财政预算绩效评价反馈、修正各项财政预算管理工作暴露的问题，确保各项财政预算管理工作科学、健康、安全、有序、高效运转。

财政预算管理现状与存在问题

（一）预算部门预算规划能力尚有欠缺，存在争取追加预算解决支出需求的倾向。预算法第六十八条对部门预算调整做出了明确规定：“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施”。但在实际执行中，相比于编制需要超前规划的部门预算，预算部门更倾向于因临时动议而争取追加预算，致使部门预算的严肃性遭到削弱。

（二）财政预算管理权责不够明确，财政部门工作中心意识需要加强。虽然近年来财政部门代编部门预算的情况已经明显减少，但是代编预算留下的工作惯性仍然存在，一是在部门预算编制环节，对预算控制数的概念和作用认识不清，把下达预算控制数变相为代替预算部门确定预算保障项目和保障规模。二是在部门预算执行环节，对财政部门职责认识不清，把做好资金保障工作等同于代替预算部门确定资金拨付频率和拨付流量，把加强预算资金监管等同于在资金拨付流程上多设审核岗位。财政部门过度介入部门预算编制和预算执行环节，给自身增加了大量的事务性工作，导致财政部门工作中心发生偏差，而在真正需要财政部门发挥职能的地方却产生了缺位。

（三）内控制度还需继续发力，更加精准把控财政管理风险点。内控制度是财政部门、预算部门从内部防范化解财经风险的重要手段，制度执行以来，在规范各部门内部业务流程、严守财经纪律等方面取得了显著成效，但仍然存在一些需要注意和改善的地方。一是需要进一步加强内控制度与实际工作间的互适性，健全两者间的反馈调节机制。二是需要进一步加强精细化风险防控机制的设计和建设，充分利用岗位制衡、流程约束等手段，更加科学防范化解财经风险。三是需要进一步完善预算执行动态监控体系建设，提高预算执行全流程监督能力，及时预警相关风险。

（四）预算绩效定位有偏差，预算绩效目标与评价结果脱节。目前，财政预算绩效评价尚未能完全发挥其对反馈、修正财政预算管理工作的作用，部分地区对财政预算绩效评价工作定位存在偏差，绩效评价执行能力和执行水平仍有待提高。

财政预算管理中心工作向“抓两头”转变的路径探索

（一）科学组织财政预算分配。财政部门在组织部门预算编审工作前需要做好三项准备工作：明确预算编制标准和编制方法；明确财政预算资金优先保障级次；明确同级政府下一年度施政目标或主要施政方向。预算部门按照上述三项要求完成部门预算编制“一上”环节，财政部门汇总各部门预算数据后，结合下一年度财力水平、预算资金优先保障级次以及“一上”预算与政府政策之间的关联性，确定预算控制数并下达至预算单位，进而履行后续预算编制程序。

明确预算编制标准和编制方法。这是保障部门预算数据准确规范的前提。编制标准和编制方法越贴近实际情况，越符合财政服务社会发展的目标。在确定部门预算编制标准和编制方法时，应当对基本支出、项目支出等概念进行细化和明确，避免出现各类资金重复安排或互相挤占的情况，尤其是避免公用经费挤占项目支出、人员经费挤占公用经费的情况。比如人员经费和日常公用经费列入基本支出，项目支出不再安排办公耗材等日常公用经费核算的事项。同时充分利用部门决算数据科学测定保障标准，从而达到反馈修正、科学编报的目的。

明确财政预算资金优先保障级次。这是集中政府财力落实重点工作的关键，也是汇总“一上”预算后科学、合理确定预算控制数的关键依据。财政部门可以利用财政预算资金优先保障级次对各部门预算情况进行横向和纵向比较，并按照政府下一年度财力水平确定哪些预算事项应当保障，哪些事项可以保障，以及哪些事项暂时无力保障，进而确定各个预算部门的预算控制数，避免财政部门代替预算部门确定预算事项和规模，实现财政预算与社会经济发展相适应的要求。

明确同级政府下一年度施政目标或主要施政方向。这是科学确定财政预算资金优先保障次序的基础，也是科学设定预算绩效目标、提高财政预算绩效评价有效性的关键。财政预算不能凭空安排，也不能以某个部门的意志为转移，而是要结合政府施政目标对应安排。对于政府决定的重点工作事项要足额安排、抓紧安排，对于政府尚无成熟工作计划的事项可以从缓安排、不予安排，务必保证“财”“政”一体，“财”服务于“政”，确保财政预算安排的轻重缓急与政府施政的轻重缓急相互对应。

因此，优化预算分配不仅要杜绝无预算支出，还要杜绝无政策目标预算安排，抓住财政预算管理源头这个关键，不断提高财政预算安排与政府政策间的协同性，确保财政预算安排符合政府施政目的。

（二）科学防控财政预算管理风险。防范财政预算管理的三个主要风险：政府财力保障风险、财政资金使用风险和财务舞弊风险，是财政部门在部门预算执行等“中间环节”的主要工作。

防范政府财力保障风险主要体现在两方面：财政预算保障水平要与本地区经济发展水平相适应；国库存款调度能力要与财政支出需要相匹配。具体来说，就是要根据财政可支配财力安排预算支出，严格预算调整，确保国库存款充足，积极防范和化解地方政府债务风险。

防范财政资金使用风险可以从事前、事中、事后三个角度开展。对于程序性、规范性的已知风险可以采用事前、事中防控的方法进行防范，比如通过设置预算执行动态监控规则实时监控预算部门对财政资金的使用情况；对于未知风险需要将风险防控点适当后移，在财务核算阶段进行事后防控。防范财政资金使用风险工作应逐步迁移防范环节，不断总结规律、优化手段，以疏为主、以堵为辅，疏堵结合，确保预算部门安全使用财政资金。

财务舞弊风险主要通过账务核查的方式进行事后防控。防范财务舞弊风险的重点和难点在于两个方面：精准定位风险点；实现常规防范全覆盖。针对这两个重点难点，财政部门可以通过推行统一的电子化核算系统，集中收集各预算部门财务核算数据，利用大数据分析方法提炼疑似风险点和重点关注事项，组织力量定向开展监督检查，全面、精准防范财务舞弊风险。

（三）科学实施财政预算绩效评价。提高财政预算绩效评价效率的关键在于使用财政视角和财政手段，通过设定财政预算绩效评价指标，并利用指标间勾稽关系对财政预算绩效评价的三个相关性进行科学的量化评价。

预算安排与政府政策的相关性评价。需要整理以下内容并作为开展财政预算绩效评价工作的基础：政府的施政需求或施政目的；政府政策及施政步骤；政府政策对应的财政预算安排；政府政策的实施步骤及对应财政预算资金。政府政策和财政预算安排是一体同源的，政府依据施政需求或施政目的确定政策，财政部门对应政策安排预算资金，因此政府的施政需求或施政目的既是拟定政府政策的根本依据，也是财政预算绩效评价目标。预算部门在编制部门预算时，需要规划政策实施步骤，并按照实施步骤细化预算资金安排，为开展财政预算绩效评价提供实操基础。

财政支出与预算安排的相关性评价。评价财政支出与预算安排的相关性是保障财政预算按照预算绩效目标执行的关键。评价的重点在于：财务核算的客观性；预算执行的合法性、规范性；预算事项成本控制情况；财政支出的必要性。真实可靠的财务核算数据是评价财政支出必要性的先决条件，因此开展财政预算绩效评价需要先对财务核算的客观性、预算执行的合法性、规范性以及预算事项成本控制情况进行核定，在确定财政预算绩效评价基础真实可靠后，才能对财政支出的必要性进行评价。而实行财政支出必要性评价的目的主要在于两方面：一是核定执行预算事项的真实成本，也就是政府施政的真实成本。二是为评价财政支出与施政效果相关性提供可靠的评价基础。

财政支出与施政效果的相关性评价。评价财政支出与施政效果的相关性既是对政府施政“成本—收益”的评价，也是实现财政预算绩效全生命周期闭环管理的关键。评价的重点在于：施政前后情况对比；施政“成本—收益”量化变动情况；相关群众评价情况。政府在确定各类政策前，应当依托预算部门提供的相关工程技术指标明确施政需求或施政目的。在进行财政支出与施政效果相关性评价时可以对施政前后的工程技术指标进行比对，进而确定政府政策取得的成效，也就是政府施政收益。需要注意的是，在核定政府收益时还应当充分参考相关群众的评价意见。政府施政的“成本—收益”确定后，需要对成本变化、收益变化和“成本—收益”变化情况进行量化比对，进而确定预算事项的改善方向，实现“施政目标—政策—预算安排—施政成效—政策目标”的反馈调节机制。

开展财政预算绩效评价工作，除了对上述三个相关性的评价外，还应当适当关注内控制度的执行情况，如是否签订合同，预算执行是否与合同约束匹配，各类工程是否验收合格等。

作者单位：

吴笑晗 北京国家会计学院教授

董 键 天津市津南区财政局

本文原载于《中国财政》2021年第17期。