清华师说 | 白重恩:三类原因导致地方财政不平衡 应分类应对
11月10日,清华经管学院院长、弗里曼讲席教授白重恩在第十四届财新峰会“共商全球问题”的全体大会环节“中国经济:潜力与活力”上发表观点。近年来尤其是新冠疫情后,地方财政收支矛盾加剧。白重恩认为,地方财政不平衡有三类原因,包括结构性、周期性因素造成的收支缺口、可选支出过大、不可预见而不可控的因素导致的财政压力,应该分类采取措施应对。
“地方政府的财政压力不仅影响政府运转,对企业、对经济也有很重要的影响。”他说,当地方财政压力比较大的时候,可能对企业欠债比较多,一定程度上影响企业的发展;更可能造成的负面影响是,在财政压力之下地方政府出现一些动作变形,使企业信心受到很大打击。因此如果不能解决好地方财政的问题,经济发展可能还是会受到很大的负面影响。
白重恩将地方财政不平衡的原因分为三类,首先是结构性、周期性的原因。比如财税体制等基本确定了地方政府收入,在正常情况下按制度办,财政收入与支出都有刚性的数据,如果刚性的收支有短缺,就会造成长期的不平衡。
再比如,经济下行使财政收支受影响,如果是短期的(下行)可以通过政策平滑去调剂,但如果是长期(下行),短期政策不起作用,“以时间换空间”也不起作用。此外,人口老龄化、土地财政、减税措施等一些重要变化,以及一些新的支出需求,尤其是“中央请客、地方买单”的支出需求,都可归结为结构性的问题。
造成地方财政不平衡的第二类原因是一些可选支出过大。白重恩说,地方政府在可选支出方面有很大裁量权,比如做什么样的投资、对投资提供多大支持。由于这些支出有很大的弹性,地方政府存在比较严重的道德风险问题。
第三类是不可预见而又不可控的原因造成的地方财政压力。白重恩认为,疫情就属于这种情况,这既不是在制度中可预期的,也不是地方政府主动所为,只能被动接受。必要的疫情防控加大了支出,防疫措施也影响了经济的活动,导致收入减少,地方财政压力必然加大。
他认为,对上述三类原因应分类采取措施应对。对结构性、周期性的原因,需要推进长期的制度改革,主要是解决好中央与地方如何分担的问题。包括转移支付等制度性的安排变化,收支政策调整也需考虑对长期财政平衡的影响,尤其是“中央请客、地方买单”的支出需要调整。比如,财政供养人口是否需要现在这么大,公共服务的收费多年不变,但成本已经增加很多,是否需要调整。
对政府可选支出过大带来的问题,白重恩认为,应采取一些措施防止道德风险问题,防止地方政府乱花钱,例如要评估可选支出的资金效率。政府可选支出中,很多是经营性的建设支出,应更多依靠市场去评估。比如从银行借债,银行要分清楚这笔债务的责任是政府还是企业的,是中央还是地方政府的。如果这是一个企业行为,未来就不应该由政府来救助,银行定价会反映出这样的风险。当然有些建设性项目有外部性,应该明确财政补贴多少,剩下都按市场规则来做。此外,可选性支出中还有一些民生支出,需要数据更加开放,让学者、第三方机构等来评估,才能对地方政府进行问责。
对不可预期、不可控因素导致的地方财政压力,白重恩认为,目前中国中央政府支出占GDP的比重相比其他国家较低,同时有很多资产,即使把未来养老、医疗等支出责任都算上,中央财力还是远远大于地方。“光靠地方不可能解决刚才所说的动作变形或者欠企业债不还的问题。”
对如何量化疫情带来的财政收支缺口,白重恩按2019年之前支出和收入的趋势,再把土地财政等一些结构性变化剔除,估算得出2020年到2022年之间政府财政短缺,然后再减去实际的短缺,两者之差就是疫情对地方政府带来的额外压力。他称,在和企业、地方政府交流中了解到,现在已经采取一些措施,主要是允许地方政府多发债,但真正需要的是真金白银去解决这些问题。
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