岭南观点40 | 郁芸君、张一林、陈卓、蒲明:缓兵之计?地方债务展期与隐性违约风险——来自地方融资平台“借新还旧”的经验证据

中山大学岭南学院
2022-09-26 18:30 浏览量: 4320

岭南观点

我院张一林副教授与西南财经大学蒲明教授、清华大学陈卓副教授、西南财经大学郁芸君博士合作的论文《缓兵之计?地方债务展期与隐性违约风险——来自地方融资平台“借新还旧”的经验证据》于2022年5月在经济学中文顶级期刊《经济学(季刊)》发表。

《经济学(季刊)》2022年第22卷第3期

化解地方债务风险是中央政府防范守住系统性金融风险不发生的重要部署,而这一定程度上等同于防范地方融资平台的债务风险。地方融资平台是指由地方政府及其部门或机构发起设立,承担政府性投、融资职能的法人主体。在发展初期,它被视为政府投融资模式的重要创新,尤其是在2008年全球金融危机发生后,中央政府推出庞大的财政刺激计划以维护我国宏观经济的平稳运行,默许甚至鼓励地方政府组建地方融资平台以满足经济建设需求。在经历了大规模举债投资的扩张阶段后,地方融资平台为区域经济发展做出了一定的贡献,但也遗留下了巨大的债务负担。不同于已有研究从债务规模的角度分析地方融资平台的债务风险,本文收集整理了2004-2018年城投债募集说明书中公布的募集资金用途,并将其分解为“基础投资”用途和“偿还债务”用途。数据显示,在“四万亿”财政刺激计划期间,以基础设施建设为代表的市政投资是城投债的主要资金投向,但随着时间的推移,用于借新还旧的融资规模急速增加,尤其是在2014年之后,借新还旧的资金规模开始超过了用于基础投资的资金规模,城投债的主要融资目的已从基建投资转化为偿还存量负债。由此而来的问题是,如何对这一现象做出解释,该现象背后是否反映出地方融资平台的债务风险已呈现出新的特征?

地方融资平台的债券融资规模及其融资目的

针对以上问题,本文利用Wind数据库中2004-2018年城投债的发行数据和地方融资平台的财务数据,检验了地方融资平台借新还旧的原因及其背后的风险信号,主要发现:

(1)资金短缺的流动性困境是导致地方融资平台在债券市场上借新还旧的直接原因。地方融资平台借新还旧的发生概率、发生规模随到期债务规模的增加而增加。如果地方融资平台可变现的流动资产越少、所处的信贷环境越紧缩,则借新还旧的倾向就更强。

(2)地方融资平台的流动性困境与其承担的政府性投、融资职能密不可分。如果地方政府对地方融资平台的支持力度越大、基础设施投融资需求越多、规范性PPP开展情况越差,则地方融资平台承担更多的政府性职能,对借新还旧的依赖度越高;如果地方融资平台减少公益性投资的参与率、逐渐启动市场化转型,则对借新还旧的依赖度就越低。

(3)借新还旧释放出隐性债务风险的信号。地方融资平台借新还旧之后,利息负担并未显著下降,反而出现经营风险升高的迹象。这表明,借新还旧仅仅是债务风险的腾挪方式,平台的风险属性并未发生根本性的变化,缺乏造血能力的问题始终存在,一旦借新还旧无以为继,则可能爆发大规模的债务违约。

本文的政策启示是:监管部门应持续关注地方融资平台的借新还旧行为,尤其是因流动性压力而频繁在债券市场上借新还旧的平台。特别地,监管部门不仅要关注地方融资平台的真实流动性状况以掌握真实的平台风险,也要关注市场流动性对地方融资平台债务风险的影响,以防市场流动性收紧后,高度依赖借新还旧但缺乏造血能力的平台面临资金链断裂的债务违约风险,避免出现突发性的债务违约以及由此引发的违约风险传染。进一步地,要从根本上化解地方融资平台的债务风险,应实质性地剥离地方融资平台所承担的政府性职能,加速地方融资平台的市场化转型,使其获取自负盈亏、自担风险的造血能力。除此之外,为了降低地方政府对地方融资平台的依赖度、减轻地方融资平台的转型阻力,应尽可能推动PPP的规范化发展、积极探索新的基础设施投融资模式等。

张一林

中山大学岭南学院“百人计划”副教授、博士生导师,中山大学新结构经济学研究中心执行主任。研究方向为新结构金融学和新结构经济学。研究成果发表于《经济研究》《管理世界》《中国工业经济》《经济学》(季刊)《世界经济》《金融研究》《南开管理评论》等学术期刊。主持国家自然科学基金、教育部人文社科基金、广东省自然科学基金等基金项目。

文/图:张一林

编审:张一林 李义华

初审:陈菊红

审核:樊峰会

审核发布:黄毅

编辑:凌墨

(本文转载自中山大学岭南学院 ,如有侵权请电话联系13810995524)

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