建设粤港澳大湾区是国家发展重大战略，也是落实创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的重大举措。建设好粤港澳大湾区，必须协调“一国两制三税区”等差异，其关键在于处理好政府、企业和市场的关系。本文在区域空间规划治理理论的基础上，指出企业是推动大湾区经济发展与科技创新的主体，论述政企互动有助于大湾区空间规划和产业升级、有利于推进大湾区协同发展法制化建设、有利于重塑政企关系和市场环境，从而发挥企业市场主体的优势和科技创新功能，使大湾区在全球战“疫”和国家“双循环”战略中发挥积极作用。

粤港澳大湾区的现状和研究背景

粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，区位优势明显、经济实力雄厚、创新要素集聚。推进粤港澳大湾区建设是党中央重大决策，是习近平总书记亲自谋划部署的国家战略，也是落实创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的重大举措。2019年2月18日，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区规划纲要》指出：“实施创新驱动发展战略，完善区域协同创新体系，集聚国际创新资源，建设具有国际竞争力的创新发展区域。实施区域协调发展战略，充分发挥各地区比较优势，加强政策协调和规划衔接，优化区域功能布局，推动区域城乡协调发展，不断增强发展的整体性。”

高质量建设粤港澳大湾区，必须协调“一国两制三税区”等差异，其关键在于处理好政府、企业和市场的关系。处理好这一关系，核心是要解决好政企互动的问题。粤港澳大湾区规划的有效推进既要靠政府，也要靠企业，政府和企业是落实规划的“双引擎”，需要同步驱动。既要发挥政府把握方向、统筹协调的职能，又要发挥企业作为市场主体的功能，使市场在资源配置中起决定性作用。许多政企关系的研究大多是从政府的角度出发，强调政府对企业产生的影响。也有一些从企业角度出发的研究，但大多为在我国混合所有制背景下研究国有企业的关系以及政府对公有制主体和非公有制主体的影响是否存在显著的差异性。由于粤港澳大湾区具有“一国两制三税区”等特点，政企关系的研究应该以大湾区企业为中心，研究三地企业自身发展诉求的快速演变对国家政策变化的影响。在《粤港澳大湾区规划纲要》出台的背景下和大湾区协调发展的科技创新中，有必要对企业作为大湾区市场主体的角色和作用进行重新审视，对区域协调发展的理论进行溯源，发挥企业在大湾区区域经济协同发展中的主体作用，使之成为粤港澳科技创新协同发展的积极参与者。

区域空间规划治理的理论基础

改革开放以来，尤其是党的十八大以来，在不断完善市场经济、全面深化改革的背景下，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，政府和企业的关系不再是传统的管理与被管理的关系，而是共同成为治理主体。与过去管理不同的是，治理强调社会各界共同参与公共事务，强调各方都是主体，从单一主体变为多方主体，治理注重各方互相进行有效回应沟通，以最大化发挥协同效应。

区域空间规划治理致力于解决区域统筹协同发展的问题。区域空间规划治理指在现代化经济体系的内在要求下，对其数量规模、技术质量、产业结构、空间布局、企业组织、市场体系和体制机制等环节进行资源的有效配置和合理利用，使社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域相互联系构成有机整体，以解决长期以来由于缺乏国土空间规划而产生的国土空间矛盾突出、区域发展空间差距过大等问题。由此带来了区域经济发展技术升级模式的创新，即多主体的互动式治理模式，鼓励除政府之外的各企业主体利益相关方积极参与，打破传统单中心的政府管理模式。企业不再是传统的被管理对象，而是被吸纳进区域空间规划治理过程，成为治理体系中的一个能动主体。企业在规划政策制定中，可以参与设定治理目标，并采取相应的行动、合作模式、运行机制来实现目标，以确保政府与企业利益不一致的问题得到妥善解决，实现利益共享和协调发展。从政治角度来看，区域空间规划治理意味着更加科学、民主；从法治角度来看，区域空间规划治理则意味着更加规范化、程序化、制度化。

企业是推动大湾区经济发展与科技创新的主体

在“大众创业、万众创新”的宏观背景下，企业在实体经济发展中扮演着重要角色，是新兴产业的重要推动力量和应用新技术的主体，在促进经济增长与科技创新方面具有不可替代的作用，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义。企业还积极有效推动产融合作，对于推进供给侧结构性改革、振兴实体经济和培育壮大新动能具有重要而深远的意义。随着国家深化改革的持续推进，企业营商环境不断优化，市场“看不见的手”的作用越来越大。市场作为科技创新的主战场，是先进技术转换为现实生产力的“试金石”，而企业是市场经济的主体，也是科技创新推动产业升级的主力军。

演化经济学认为，区域产业演化是多个异质主体与市场环境相互作用的过程。异质主体主要表现为不同生产效率的企业，知识积累与创新使企业拥有不同的生产效率，决定企业能否在优胜劣汰的激烈市场竞争中生存下来。为了保持较强的竞争力以适应市场，企业必须发挥在推动科技创新方面的主体作用。政策环境影响着企业的生存环境与进步空间，例如制度性交易成本、融资成本、物流成本、产业税收优惠等政策，均会对企业的生存乃至产业的发展产成重大影响。出于促进区域内经济发展的考虑，政府也必须不断调整既定政策，以适应市场，营造良好的营商环境。2019年9月，国家发改委发布关于建立健全企业家参与到涉企政策制定机制的实施意见。该意见明确，在编制和制定行业发展规划、行业发展和改革政策、行业标准和规范，制定市场准入、环境保护、安全生产、招标投标、政府采购等对企业切身利益或者权利义务有重大影响、影响企业生产经营的专项政策时，起草部门应充分听取企业家的意见建议。

当前粤港澳大湾区科创走廊的建设，离不开企业的发展，企业在区域经济发展、科技创新方面的作用十分显著。以华为公司为例，华为作为中国通信产业的龙头企业，打开了企业的边界，向各行各业提供先进技术，如与国家信息中心成立电子政务联合创新中心等，还通过与电子政务、交通、保险金融、医疗等领域联合创新，助力传统产业升级转型。2015年，华为宣布了5年10亿美元的“沃土计划”，打造了面向开发者伙伴的开发使能平台和联合创新，向开发者提供技术领域最前沿的ICT开放能力以及自身的各项解决方案（如决策方案、应急指挥方案等），促进产业创新。华为的成就激励了创新型组织和个体，激发了社会的创新热情和创新决心。技术创新带来的社会效应表明，企业科技创新的重大突破会对社会创新产生激励作用，提升其创新文化和创新热情，有助于形成全社会良好的创新氛围，更好地推动经济发展。

企业作为大湾区最活跃的市场主体，是大湾区建设中的核心力量。在粤港澳大湾区建设中，应形成良性的政企互动关系，进一步深化改革。加强粤港澳三地税收协调和合作，优化营商环境，推进以负面清单为代表的“简政放权”；提高企业参与大湾区治理水平，促进粤港澳三地深度融合发展和企业转型升级。

政企互动共谋大湾区高质量建设

（一）政企互动有助于大湾区空间规划和产业升级

我国现行政府管理体制实行五级政府和五级财政，分税制财政管理体制对地方政府官员主要有两方面激励：一是源于财税收入的“经济激励”；二是源于官员政绩考核晋升的“政治激励”。这两种激励使我国很多地方政府和官员为获得更多的财税收入和政治晋升，会偏好力度大、效果显著的经济发展政策，这在区域空间规划和产业发展政策中也有所体现。但也应该意识到，激励不相容问题易导致地方政府采取“以邻为壑”的策略；区域协同规划可能会引发各地过度竞争。产业升级的相关指导意见缺乏科学性，其动机并非是推进产业升级高质量发展、推动新经济部门的产生，实现经济增长模式的变革，而是强调短期各个经济运行指标的量化提升，偏好立竿见影的效果显现。而当前区域空间规划及产业政策服务对象往往未能直接落实到企业主体上，企业未能直接从制定的政策和规划上获得帮助自身发展的支持，反而仍需调整自身的技术、营销和运营模式来被动地迎合政府的政策。这样“重政府轻企业”的政策导向忽视了政企之间的沟通互动，阻碍产业健康发展，影响资源效用最大化，在智能工程、高科技制造和信息技术与知识产业中体现得尤为明显。

政企互动有效凸显了企业在科技创新和产业转型升级中的主体意义。一方面，企业与政府的互动，可以增强政策及规划制定的开放性、包容性，从而促进政府区域空间规划及产业升级指导意见的合理化。企业与政府的互动，有助于建立两者之间的信任关系，形成企业和政府相互影响、相互交流和相互作用的良好机制。政府行政施策的科学化、规范化和法治化，将使企业可以更多地了解、接受和落实政府规划和指导意见；另一方面，企业与政府的互动，有助于提高政府规划决策的科学性、民主性，从而促进政府规划和治理能力的现代化。政府和企业的互动将传统的政府对社会的单向管理模式变为双向共治模式。

促进大湾区产业结构的优化升级与协调发展，必须尊重市场规律。地方政府应明确自身的职责与定位，重点发挥地方财政支出和政府投资的作用，着重加强对科技创新的投入，如设立产业升级基金等；更加科学合理地编制好财政预算，力争钱尽其用，有效地防范低水平的重复投资。只有在坚持市场主体优先、淡化政府行政干预的前提下，才能更好地推动大湾区科技创新走廊建设，推动产业转型升级和经济社会发展。

（二）政企互动有利于推进大湾区协同发展法制化建设

大湾区规划设计法制化是实现区域协同治理的根基，区域协同治理的依据是相关的制度体系。本区域内的各种专项规划和都市圈规划以及与规划有关的法律和规章，是这个制度体系的重要组成部分。由此，将使区域协同治理有章可循、有法可依。

区域规划一般有总体规划、内容规划和空间规划。落实到粤港澳大湾区来看，内容专项规划一般涉及科技创新、交通运输、生态绿色发展等领域，如国务院已经批复的《粤港澳大湾区（城际）铁路建设规划》；还有空间规划，如都市圈规划，《粤港澳大湾区规划纲要》在空间上提出了三个都市圈作为三个极点带动发展的规划构想，第一个是中国香港、深圳为极点带动东莞、惠州；第二个是广州、佛山为极点带动肇庆；第三个是澳门、珠海为极点带动中山、江门。四个中心城市的差异性非常明显，七个重要节点城市也各有侧重，因此，区域之间的合作一定是差异分工、优势互补、强强联合的联合体，未来发展活力可期。这些规划及其法治化是区域协同治理的指引。改革开放以来，尤其是近年来，我国规划编制和实施的法治化水平有了很大进步，规划作为顶层设计引领发展的局面得到初步体现。对于区域协同治理，规划法治化是必须且至关重要的。原因在于区域协同治理的范围不根据行政区划来管控，而是由经济、社会、环境和文化等相互联系共同决定。也就是说，区域规划和本区域内的产业政策是打破行政区划边界的，这意味着无论其在编制过程还是实施过程中，都需要法律制度和依法治理作为强有力的理论和制度支撑来实现，以减少行政干预和区划限制对经济社会发展的束缚，进而产生积极的效果。例如跨行政区划的都市圈规划，可以减少土地低效开发，提升中心城市集聚高端要素的功能。这在深圳、东莞、惠州相互协作的深圳都市圈中已有尝试，中国香港也提出要在深圳河畔建设300平方公里香港新城计划。这将在很大程度上缓解港深土地供应和住房供应紧张的状况，在提高土地开发效率的同时，为高端要素集聚提供了更大的空间，也带动了东莞和惠州的进一步发展，更好地实现了协同效应。

政府与企业之间的互动关系需要以法律制度来建规范、搭平台。优秀区域协同规划法律制度有助于政企互动关系向着良性循环的方向发展，反之则可能造成互动困难，甚至陷入恶性循环。法治观念一方面强调企业的合法权利神圣不可侵犯；另一方面强调企业社会责任，包括企业履行法定的纳税义务和进行志愿的公益慈善行为。法律应当体现权利本位、公平原则和程序正义，在区域协同发展和科技创新中给予企业权利以实体法和程序法的保障。大湾区各类企业的生产经营应当依法受到保护，只有企业的合法权利得到应有的尊重和保障，才可能积极参与粤港澳大湾区科技创新和协同发展建设中。在大湾区法制建设中，执法部门应一以贯之公平、公正地执法，政府有义务对企业的权利予以保护和尊重，否则相关主体就必须承担相应的法律责任。

（三）政企互动有利于重塑政企关系和市场环境

市场一体化是区域协同发展的核心。只有在市场一体化的基础上，才有可能充分调动企业作为市场主体的积极性，从而驱动区域发展和治理的转型。区域协同发展是以市场化为核心，能够打破行政区划的束缚，将各范围内的小市场整合为区域性的大市场，提升区域经济的开放性，进而使粤港澳大湾区更好地发挥优势，在国家构建国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥更大作用，最终更为优化地配置市场要素，提升产业生态和产业链水平，实现高质量协同发展。

完善竞争机制的相关政策是实现以市场一体化为核心的必经之路，具体指为保护市场竞争而实施的经济政策，可以激发企业活力。完善相关政策需要清除固有的妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，限制干预市场的空间和领域，从而有利于界定政府在市场中的职能和权力边界。产业发展的主导者和行动者应该是企业家和创业者，在高新技术新兴产业领域尤为突出。该领域对科研和研发支出的需求更大，投资风险更高，投资折旧速度更快，国际贸易竞争更激烈。唯有在企业家的主导下，激励机制和风险机制才是有效的，新型产品的产业化和商业化才能显著推进。在这一背景下，产业规划、产业政策的内涵发生了根本性变化，因此，在竞争政策支撑下公平公正的市场环境，是实现市场一体化、新兴产业发展和可持续增长的基本前提和重要条件。

粤港澳大湾区既是国内市场循环的腹地，是联系国际市场的桥梁，也是国内国际市场的重要转换带，成为国内国际双循环重要的战略节点。但与纽约、旧金山和东京三大湾区所不同的是，粤港澳大湾区具有“一国两制三税区”的特点，三个经济区域内税收制度、税收政策和税收管理均有较大差异，影响了大湾区市场高水平互联互通实现和各类资源要素高效便捷流动，部分深层制度性差异可能会影响大湾区建设相关改革与创新的推进。三地税制差异客观要求粤港澳加强税收协调和合作，避免双重征税和防止偷漏税，提高兼容性和互信性。在科学研究粤港澳大湾区最优税负的基础上，要分阶段实施税收实体协作，包括统一协调对内关税和对外关税、推进间接税协调和所得税协调。通过建立和完善税收征管信息化、税收征管互助制度和税收争端解决机制，重点研究防止多重征税、偷漏税和跨境转让定价避税的管理，保障分阶段的税收实体协作。

在实践中，还需要通过政企良好互动营造公平、公正、有效的市场竞争环境，使各种所有制主体在法制保护下拥有平等使用资源要素、享受融资、税收等优惠政策的权利。确保不同所有制企业在市场经济中享有同等待遇，尤其减轻创新创业主体的中小微企业负担，促使大湾区形成大众创业、万众创新的良好氛围。取消对民营经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，为民营经济发展营造公平竞争的市场环境。只有在政企关系良性互动的市场环境下，大湾区的各类企业才能自由平等竞争，积极主动地参与科技创新，努力发挥市场主体的优势，战胜新冠肺炎疫情的影响，发挥大湾区在国家“双循环”战略中积极作用。

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来源：金融时报作者：龙朝晖 金泽楠原文编辑：王璐 梁艳珍初审：陈菊红审核：樊峰会审核发布：黄毅

编辑：凌墨