汪浩:中国政府在经济发展中的作用

MBAChina 2018-01-16 浏览量: 829

 【MBAChina网讯】【题记】2017年12月10日,北大国家发展研究院举办第二届国家发展论坛,本届论坛的主题为“国家发展进程中的改革开放”暨“纪念中国改革开放40周年”系列活动启动式。本文根据北京大学国家发展研究院教授汪浩在论坛上的演讲整理。


 


我今天报告的观点得益于与北大国家发展研究院范保群老师和鄢萍老师的讨论。


从发展的角度来讲,一个国家的发展在很大程度上就是这个国家的企业的发展。企业发展得好,国家经济才能发展得好。中国经济在之前的40年能够取得这么高的发展速度,从逻辑上讲,是中国的企业发展得好。企业在中国的环境下取得好的发展,不可能与提供经济运行平台的各级政府无关,政府与市场的关系是发展经济学的一个永恒的主题。

  人们经常把经济学家归为“市场派”或“政府派”。市场派的经济学家反对政府介入微观经济运作,政府只需要提供一个好的市场环境;政府派则认为,市场失灵广泛存在且形式多样,导致市场经济运行效率降低,因此政府不仅要制定并实施合适的规则,有时还有必要直接干预微观或宏观经济的运行。


政府派的经济学家大多承认市场在配置资源上的主导作用,即认为市场是基本有效的,只是有一些不完美的地方,需要政府提供帮助。市场机制与政府机制各有所长,应该取长补短而不是非此即彼。或许是受到哈耶克、弗里德曼等经典作者的影响,许多经济学家极力推崇没有政府干预的自由选择,不仅是出于学术判断,还是出于某种价值判断,这也许是为什么关于市场与政府的争论经常变得情绪化。


就个人来讲,我更偏向政府派一些。其中的逻辑很简单,中国经济的两个特点说明市场机制不可能是效率的唯一源泉。一方面,中国经济在最近40年的表现非常出众。很多国家(如一些非洲国家)在上世纪七八十年代跟中国的经济发展水平差不多,现在则比中国落后很多,经济发展长期乏力,人民生活与中国相比非常贫困。毫无疑问,中国经济创造了发展上的奇迹。另一方面,中国经济的强项从来都不是自由市场。中国经济是转型经济,从上世纪八十年代之前的计划经济逐渐转向市场经济,直到现在,市场经济也不是很完善,政府对经济活动的参与和干预较多,一些主要经济体至今拒绝承认我们的市场经济地位。一个市场机制并不完善的转型经济体能够取得经济发展的奇迹,说明纯粹市场经济制度不是灵丹妙药。


我们打个比方,按照市场派的观点,如果说一个国家实行的是计划经济,那么经济发展会比较慢,就好比一个病人不如健康人跑得快。如果从计划经济向市场经济转型,那么就好比病人身体逐渐恢复,于是越跑越快,也就是说“加速度”较大。尽管如此,恢复中的病人的奔跑速度仍应该低于健康人。同样道理,如果市场机制是效率的源泉,那么那些一开始就是市场经济的发展中国家,应该一直发展得比转型中的中国更快,而事实并非如此。所以简单地用市场经济转型来解释中国经济的发展,从逻辑上说不通。




对中国奇迹的解释,比较常见的观点大概有以下几类。

第一,中国经济奇迹源自聪明的市场化改革。这种观点认为中国很幸运地做对了一些事情,特别是建立符合国情的市场经济体制,或者中国的领导人非常聪明,每次遇到问题都能很好解决。这里有两个关键词,一个是市场化,一个是聪明的领导人。如前所述,中国的市场化直到今天也不是十分完美,单纯用市场化来解释中国经济奇迹不合逻辑。我们的领导人确实非常聪明,但是全世界有那么多的市场经济国家,他们的领导人都不聪明?他们总是找不到好的改革措施?或者他们反复遇到不好的运气?这个看法显然缺乏说服力。我相信严肃的经济学家一般不会用“领导人比较聪明”作为主要依据来解释经济发展奇迹,这不容易令人信服。


第二,市场化改革释放了被中央计划压制的活力。这个观点认为市场化改革使得错配的资源得以有效分配,从而实现经济的迅速发展,也就是说,计划经济体通过市场化改革可以(至少在短期)实现比市场经济体更快的增长。这个观点是否正确需要检验,不宜轻易下结论,但是应该指出的是,“改革释放活力”的逻辑需要一个前提,即在计划经济时期,虽然经济效率低下,但是仍然积攒了某种“活力”,或者说创造了某种特殊形式的价值,否则不可能通过改革实现比市场经济体更快的增长。我个人认为这一点可信度不高,尤其是当时间跨度较长时。我也很好奇为什么一些市场派的经济学家会支持这个看法,因为对市场派而言,计划经济只能扼杀活力。


第三,中国经济奇迹源自丰富而廉价的劳动力。很多人相信我们在改革开放以来,充分利用了巨量的“人口红利”来实现快速的经济发展。这个理论或许有一定道理,人口红利对中国经济发展肯定是有非常大的作用,但是世界上有人口红利的国家很多,为什么他们的经济并没有发展得很好?他们有西式的民主制度,有自由的市场,有年轻的人口,但是经济表现并不出众,可见用人口红利来解释中国经济奇迹可能有一定局限性。


西方经济学认为市场机制是有效的,“人人为自己,上帝为大家”,每个人从利己主义出发勤奋工作,整个社会就实现了有效的资源配置和较快的经济发展。但是随着信息经济学研究的深入,这个看法受到越来越多的挑战。人们勤奋工作的目的既可能是为了创造更多财富,也可能是为了欺骗或误导。复杂信息环境下的策略性博弈使得个体最优的决策未必总能实现整体最优的结果。


很多经济学家强调竞争的神奇作用,竞争的确为人们的经济活动提供了强大激励,但是现代经济的核心特征不仅仅是竞争,还有社会分工。现代化大生产要求企业各司其职,以交易为纽带进行密切合作。很多研究都表明,随着社会分工的复杂程度上升,合作的难度越来越大。具体而言,由于有各种不对称信息和不确定性问题的存在,经济主体之间容易陷入各种恶性博弈困境,导致合作效率下降。需要进行合作的主体越多,信息不对称程度越高,法律法规越不完善,合作就越困难,基于分散决策的市场经济的效率就越不理想。


协作经常是一个十分复杂的过程。比如某人要办一个企业,需要有具备不同才干的合作者,这是一种协作;办了企业之后需要有上下游产业的配套,这也是一种协作。这些协作都不是容易完成的事情,非常考验企业家的能力。


大部分协作都是通过协作各方直接谈判达成,但谈判并不总是能形成高效率的解决办法。我们经常看到这样的现象,两个人明明有通过合作共同获益的机会,但是为了从合作的红利中分得较大的份额,双方都会策略性地提出过分的要求,并拒不让步,最终导致谈判失败。由于恶性博弈导致合作失败的现象在现实世界十分常见。


第三方协调经常能帮助谈判各方达成合作。第三方协调人未必有比当事人更多的信息,但是“当事者迷,旁观者清”,置身利益纷争之外的协调者能够更客观地看清合作之道,可以敦促各方各退一步或协同步调。当具有公信力的协调人建议各方同时做出符合整体利益的行动时,往往能够为当事各方所接受,实现当事人无法自行实现的合作。


人类社会中有许多解决合作失败问题的第三方机制,例如调解制度、仲裁制度、司法制度等,一些自发形成的组织,如行业协会,民间团体等,也可以起到协调的作用,协调主体多种多样。协调的作用有时是惊人的,例如在社区房屋建设上,各家各户分散独立决策的后果几乎是灾难性的,“贫民窟”或“城中村”的混乱状况就是例子。只有在集中统一协调下,才可能建设宜居有序的社区。


政府是一个非常重要的协调主体。政府代表国家利益,在经济生活中基本上是利益中性,不会过于偏袒某一方,因此可以成为比较可信的协调者。另一方面,政府拥有行政权力,具有一定的资源配置能力,因此可以成为比较有力的协调者。


我国各级政府为经济活动提供了大量的协调服务。例如,产业集聚可以大幅度地降低企业成本,但是因为涉及的企业多且关系复杂,通过企业间谈判自发形成产业集聚往往很困难,而且一般耗时漫长。地方政府通过定向“招商引资”和一定的优惠政策,可以显著增强企业家信心,加速产业集聚的形成,这也是国内外区域经济发展的一个重要经验。


关于市场经济,大家经常用一个比喻,即政府就像裁判员,作用是确保运动员遵守游戏规则。如果足球场上的裁判员像运动员一样伸脚踢球,那么球赛就没有意义了。这个逻辑听起来很有道理,但问题是这个比喻合理吗?经济活动并不是一场比赛,其主要目的是创造价值,而不是击败对手。




价值创造是通过社会分工来实现的,只有通过分工才有规模效益,才能让每个人发挥各自的强项。分工就意味着合作,每个人都为其他人生产,然后进行交易,而交易不是竞赛,而是合作。与其把政府比喻成裁判员,不如说是调度员,正如铁路系统的各个地方分局不能独立决定车次的安排,而必须在一定程度上服从集中调度。在经济生活中,虽然资源配置应主要依靠市场机制,但是政府的协调可以使得庞大的经济体系运行得更加顺畅,而不是相互掣肘。


马克思主义政治经济学认为,资本主义的基本矛盾是社会化大生产与生产资料私有制之间的矛盾,这个论断深刻揭示了顶层协调的重要性。生产资料私有制导致了分散决策,而分散决策跟社会化大生产之间存在矛盾,每个人做出自以为最好的决策,整个社会不一定能够顺畅运行,可能出现经济危机等供求协调失败的结果。


在西方经济学的教科书中,经常有关于社会分工的模型。比如在贸易理论中的比较优势模型中,每个国家(或地区)只需生产自己有成本优势的产品,然后进行交易,即可实现“双赢”。但这个演示性的模型远远低估了现实世界中极其复杂的分工协作的难度,也高估了基于分散决策的市场机制的效率。


政府协调的方式之一是制定(狭义的)产业政策,推动特定产业的发展。在一些比较贫穷落后的国家或地区,产业政策对发展经济非常有效。在这些地方,民间力量非常薄弱,无论是资金技术力量还是人才储备都非常不足。相比之下,政府部门集中了不少见多识广的人才,让他们去整合经济资源、引导经济发展是有一定道理的。但是随着经济发展水平的提升,生产技术和经济结构越来越复杂,政府引导的难度越来越大,犯错误的可能性也越来越大。同时,企业逐渐有能力进行较大规模的投资,企业家也可能比政府更能够看清产业发展的前景和方向,因此产业政策的重要性逐渐降低。


在新中国建国初期,重工业几乎是一片空白。大投入大产出的重工业发展要求各产业的发展高度协同,例如单独建设一个大型钢铁厂,既无法解决原料来源问题,也无法解决钢材去向问题,只有同步建设煤矿,制造业等上下游企业,才能打通产业链,而这需要大量的强有力的协调。另一方面,由于当时民间经济力量十分弱小,仅有少量轻工业基础,几乎不可能自发地出现重工业投资。1953-1957年,我国实施了第一个五年计划。在苏联的帮助下,中国政府主导建设了150个工业项目,初步形成完整的重工业体系。在当时西方国家普遍对我国进行经济封锁的情况下,这些重工业对后来的中国经济社会发展和国防安全起到了非常重要的作用。虽然当时的计划经济体制已经开始显现出弊端,但是政府统一规划和“集中力量办大事”的正面作用也是明显的。


我在非洲访问时曾听说过一个有趣的案例。中国企业在当地援建了一座水电站,完成后本应交给东道国管理,但是发现交不出去,因为在该国找不到足够的水电技术人才来接管,中国企业只能继续帮忙运营电站。该水电站对该国极为重要,投产后立刻改变了首都地区夜晚的亮度,而这个项目只能在政府主导下完成,市场机制并没有发挥应有的作用。在上世纪八九十年代,曾有当地的青年学生来中国学习水利水电,但是学成回国后找不到工作,因此之后就没有人再学了。当政府引入中国援建的水电项目后,本应该及时派出留学生到中国学习水电,以便将来进行接管,但显然当地政府在这件事上没有协调好。


央视新闻联播曾经报道过一个内蒙古绒山羊产业发展的例子。内蒙古伊金霍洛旗苏布尔嘎镇是一个有代表性的农牧业大镇,近年来由于监管不到位,造成的过度放牧和草原沙化,使得羊绒质量降低。苏布尔嘎镇在中央和地方项目资金支持下,建立现代养殖园区,设立白绒山羊交易中心,与畜牧业科研院所合作,为养殖户提供优质种公羊以及养殖技术支持,有效促进了当地白绒山羊产业的发展。可以想象,如果政府不出面组织,仅依靠市场力量,那么当地经济的发展会是一个什么样的局面。经济发展速度就是GDP增长量除以时间,做事情的时间越长,经济发展的速度就越慢。


在西方经济学中有一个常见的概念叫交易成本。交易成本表面上是关于交易活动的成本,但是实际上是一个非常广的概念,我所说的协调成本与广义的交易成本基本一致。关于交易成本有一个非常著名的结论,叫“科斯定理”,即在权属关系明确的情况下,如果没有交易成本,那么自由交易总是可以实现“帕累托有效”的资源配置结果。这个结论似乎高度支持市场派经济学家的观点,即只要政府明确经济行为规则,自由交易的市场机制就是有效的。但是很多研究都表明,交易成本其实无处不在而且往往非常显著,使得有效资源配置并不容易形成。如果没有交易成本,那么世界上就不会有两败俱伤的(帕累托无效的)战争,而事实上战争十分常见。


林毅夫教授曾举过一个外商投资的例子,非常有代表性。上世纪80年代,美国英特尔公司曾考虑把一部分芯片生产布局到拉丁美洲,以分散风险。公司首先找到南美洲较发达的国家智利,希望政府在土地、基础设施、教育等方面提供帮助。智利政府表示欢迎,但要求英特尔通过市场解决各种要素需求。英特尔的评估是这样的投资基本不可行,不得已转向哥斯达黎加,哥斯达黎加政府很快满足了英特尔的所有条件,双方顺利达成合作。这次合作最终极大地推动了哥斯达黎加的经济转型和发展。对于一个大型外企的投资,在市场机制下极易形成各种恶性博弈现象,因为任何一个环节都可能事关整个项目的成败,“敲竹杠”现象会层出不穷。没有当地政府的协调,大型外商投资项目成功的可能性很低。


我的观点核心是:中国改革开放40年的经济奇迹,与中国各级政府强大的协调能力有很大关系。我国的“民主集中制”既防止了独裁,又避免了权力过度分散,使得各级官员既有一定的资源配置能力,又可以集中精力抓经济建设。


当然大家也会问,外国政府不是也能提供协调服务吗?例如福耀的曹德旺和鸿海的郭台铭在美国的投资就得到当地政府的协助甚至补贴。外国政府确实也会提供一定的协调服务,但是在程度上要远逊于中国。政府行为与政治体制有很大关系,在西式民主的国家,政府官员或政治人物的首要诉求是获取选票,对官员来说,关注一些日常民生事件远比“招商引资”更有利于赢得选票,更何况招商引资行为很难不招致反对党的腐败指控。在“民粹”盛行的今天,西式民主下的政府在发展经济上的能力可能进一步降低。


人们对政府协调最大的忧虑可能是政府低效与腐败问题。如果将政府视为公共服务的提供者,那么这个“行业”的绩效很难度量,而且存在极大的“道德风险”。如果对政府官员采用高强度的绩效激励(例如按税收收入激励税务官员,按罚单数量激励交通警察等),那么由于信息不对称,必然会出现严重的行为扭曲,很可能形成不好的结果。理论和经验研究都表明,在“道德风险”问题严重的情况下,采用强激励机制并不可取。而采用弱激励的必然结果就是效率不可能很高,除非官员有利他主义精神。弱激励机制的另一个问题就是腐败,当官员行为高度不可观察时,一定程度的腐败也难以避免。


既然对政府官员不可能实行强激励,解决政府低效与腐败问题的主要办法只能是加强监督。只要行政行为保持高度透明,低效和腐败的问题就会有限。另一方面,我们也应该看到,官员未必都追求狭义的个人利益最大化,他们经常在不同程度上追求“成就感”或“个人实现”,形成一定的利他主义行为。对于很多官员而言,即使行为有不当之处,其贡献也可能远大于其过错。我国的确一度出现过严重的腐败问题,妨碍了经济发展,因此反腐败工作十分重要。同时,不能因为少数的低效率和腐败现象,而低估政府工作的极端重要性。


如何在充分发挥政府协调作用的同时,而不至于走上“通往奴役之路”,是一个值得研究的重大问题,但决不是一个不可能的任务。在我看来,不断加强执政党的“党的建设”,时刻将群众利益挂在嘴边,放在心上,落实在手,就能有效地防止形成代表特定利益集团的独裁政权。党建决不是廉价的语言,而是具有实实在在的引领作用,是执政党的生命线。当一个长期执政的政党不再谈论党建,离变质也就不远。自由派人士不相信党建,只相信激励和制衡,这个观点并没有充分的依据,历史上从民主演变成民粹,再演变成独裁的案例并不鲜见。


总之,在以市场为主配置资源的同时,我国各级政府为经济运行提供了大量协调服务,这是中国经济运行的显著特点,也是四十年来中国经济奇迹背后的核心驱动力。中国的成功绝非因为偶然选对了一些政策,而是因为坚持了有效的基本政治制度。



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