中国社会科学院农村发展研究所所长、社科MPA学术导师

中国的改革是从农村起步的，农村改革的主要做法是先试点，通过试点逐步积累经验，待条件成熟后再在全国范围内全面推开。近年来，中国在农村领域推行了一系列的改革试点。例如，2009年以来，农业农村部（原农业部）分两批设立了58个农村改革试验区，承担中央部署和地方设置的各项改革试验任务；2013年以来，国家标准化管理委员会等部门先后分三批启动实施了农村综合改革标准化试点工作；2015年以来，经全国人大常委会授权，自然资源部（原国土资源部）会同有关部门组织开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三项改革”试点，中国人民银行会同有关部门组织开展了承包地经营权和农民住房财产权“两权”抵押*试点；从2015年开始，中央农办、农业农村部先后分四批在全国范围内开展了农村集体产权制度改革试点；2016年以来，农业农村部会同有关部门开始探索和扩大耕地轮作休耕制度试点；2019年，中央农办等6部门联合发布《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》，随后启动实施了乡村治理试点示范和乡村治理示范村镇创建活动；其他部门也开展了一系列农村改革试点工作。通过试点探索，各地在农村土地改革、集体产权制度、轮作休耕制度等方面取得了诸多改革经验和具体实效，各地试点证明可行的一些改革举措已经体现到已修订的相关法律法规中。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议审议通过了《关于修改中华人民共和国农村土地承包法>的决定》；2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议又审议通过了《中华人民共和国土地管理法》修正案，为下一步全面推进农村土地制度改革提供了法律保障。

然而，从总体上看，近年来中国的农村改革还主要停留在试点层面，各项改革试点多，但全面推开的少。譬如，受社会高度关注的农村土地制度“三项改革”和“两权”抵押*改革，由于突破了国家有关法律规定，只能在全国人大常委会授权的少数试点地区进行探索。同时，由于现行相关法律制度严重滞后，在相关法律尚未修订完善的情况下，超前进行改革探索可能存在“违法”甚至“违宪”的风险，由此造成地方主动改革的动力不足。此外，受部门利益和条块分割的影响，近年来农村改革还呈现出部门化、碎片化的倾向，一些关键领域的重点改革进展缓慢，各项改革的整体性和协调性不够，相关改革的配套性较差。在“两权”抵押*改革的过程中，由于基础制度不配套，部分改革设想的试点成效不够理想。

虽然中国的改革是从农村开始，但相对于城市改革而言，目前农村改革已经严重滞后，成为了制约农村发展和乡村振兴的制度瓶颈。当前，中国已经进入全面深化农村改革的新时期。在新时期，为适应乡村振兴和城乡融合发展的需要，中国的农村改革不能仅停留在试点阶段，也不宜再采取零敲碎打的办法，而必须加强顶层设计，突出整体性和协调性，采取综合配套、整体推进的“一揽子”改革方式。在“十四五”乃至今后较长一段时期内，必须以土地制度改革为核心，强化相关改革的配套协调，全面深化农村各项改革，在认真总结近年来改革试点经验和完善相关法律制度的基础上，逐步推动农村改革由试点走向全面推开。这是因为，只有全面深化农村改革，才能极大地释放农村改革的红利，全面激活农村要素、主体和市场，激发农村发展的活力。

全面深化农村改革，其核心是土地制度改革。当前，农村土地承包法和土地管理法修正案已经通过，急需出台相关配套法规和实施细则，以推动农村各项土地改革试点尽快在全国全面推开，使新的法律能够得到有效的贯彻实施。在城乡融合发展的体制机制框架下，中国土地制度改革的基本方向是建立城乡统一的土地市场，首先是搭建城乡统一的土地市场交易平台，尽快建立城乡统一的建设用地市场。最近，中央已经明确提出：到2022年,要“基本建成”城乡统一的建设用地市场；到2035年，要“全面形成”城乡统一的建设用地市场。这是城乡融合发展背景下农村土地制度改革的重点和核心目标。然而，至今为止，中国的土地市场尤其是建设用地市场仍然是城乡分割的，中国的房地产市场仍然是一个不完整的跛足的市场。与城市房地产市场相比，农村房地产市场起步晚，开放程度低，发育严重滞后，远不能适应乡村振兴的需要。

近年来，虽然全国已经开展了农村房地一体不动产确权登记工作，一些地方搭建了区域性的农村土地流转、产权交易、闲置房产交易平台，但农民承包地和宅基地各种权能仍缺乏有效的实现渠道，集体土地产权仍处于与国有土地产权不平等的地位（郑振源、蔡继明，2019），由此限制了农民财产性增收渠道的拓宽。2018年，全国农村居民人均财产净收入仅相当于城镇居民的8.5%，财产净收入对农村居民可支配收入增长的贡献率只有2.9%。此外，房地产市场的城乡分割和不均衡，农村房产交易受限和各种权能缺失，也是导致近年来一些大城市城区房价过高、上涨过快的重要原因之一。

为此，应在确权登记的基础上，以赋权赋能为核心，加快农村土地市场化改革的步伐。要全面推进农村房地一体不动产确权登记，并逐步将农民承包地纳入不动产登记范围。同时，在总结各地试点经验的基础上，尽快在全国范围内开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等各项改革。

关于宅基地制度改革，重点是在完善集体成员资格认定办法和严格宅基地取得条件的基础上，按照所有权、资格权、使用权“三权分置”的思路，放开搞活宅基地和农民房屋使用权，增加市场的开放性和交易半径，加快房地一体化改革，最终实现可对外出租和转让。对于农民自愿退出的合规宅基地，要通过相关的制度安排和政策措施，打通宅基地退出与集体经营性建设用地入市的连接渠道。在集体经营性建设用地有偿出让转让制度建立起来后，可允许符合条件且自愿退出的宅基地有条件地转换为集体经营性建设用地，并在其入市后纳入集体经营性建设用地予以管理。在城镇化快速推进和城乡融合发展的背景下，实行宅基地退出与集体经营性建设用地入市的有效衔接，不仅有利于加快形成城乡统一的建设用地市场，而且可以对城乡居民不动产实行市场开放上的平等待遇。