在科层组织中，上级部门常常通过发布指令性文件设置各类约束性规则，对下级部门的自主裁量权施加限制。充分理解科层组织中限权控制手段如何影响下级部门的贯彻响应行为，有助于建设组织内部更为团结融洽的上下级关系，有助于促进行政管理体系的现代化与科学化转型。锡拉丘兹大学博士生肖诗阳（清华大学公共管理硕士）和我院朱旭峰教授合作在公共管理国际顶尖刊物Journal of Public Administration Research and Theory发表学术论文《Bureaucratic Control and Strategic Compliance: How Do Subnational Governments Implement Central Guidelines in China?》，以中国中央和地方政府关系为例，探索组织中的限权控制手段对下级部门贯彻响应行为的影响。

文章介绍

科层组织中，上级部门常常通过发布指令性文件对下级部门的自主裁量权施加限制。该研究将组织中的这类管理控制手段总结概括为“限权控制”（bureaucratic control）这一基本概念。作者首次提出“限权控制”的四个主要特征：1）限权控制由组织中拥有正式权力（formal authority）的上级部门发起与实施；2）限权控制手段通常表现为上级部门指令性文件中的各类约束性规则；3）限权控制通过降低下级部门的自主裁量权达到管理的目的；4）不同指令性文件中的“限权控制”程度可能各不相同。

上述概念定义与特征为测量上级对下级部门的限权控制程度提供了一个清晰的、可操作化的方案。由于限权控制手段通常依托于由上级部门发布的指令性文件，作者创新地采用量化文本分析技术对指令性文件中的限权控制程度进行了精确测量。

为了进一步探索上级部门指令性文件中的限权控制程度对下级部门贯彻行为的影响，该研究以中国社会监管领域中央政府与地方监管机构的互动为例，搜集了2003-2007年间由中国中央政府（国务院）发布的全部42个社会监管类政策，以及2003-2012年间省级政府针对这些中央政策发布的848个贯彻落实文件。该研究测量了每个中央政策的限权控制程度，以及每个省级文件对中央政策的贯彻积极性，并分析了中央限权控制如何影响下级部门的贯彻策略。

作者采用了两种思路测量省级文件贯彻中央政策的积极性。第一种思路是根据省级文件的发布时间进行测量。中央政策出台后，贯彻落实的省级文件发布速度越快，则贯彻积极性越高。第二种思路是对中央政策和省级文件中的具体内容进行比照。作者创新地提出了一套计算省级文件对中央政策内容覆盖率的方法，并且考虑了如何在计算时排除政策中“形式化语句”的影响。

图1 中央政策发布5年内，未发布贯彻文件的省份所占比例的变化情况

针对上述两种思路，作者先后利用事件史模型和Heckman两阶段选择模型，交叉验证了省级政府贯彻响应中央指令性文件的策略。研究发现，对于中央政府发布的社会监管类政策，随着政策中限权控制程度的增强，省级政府倾向于延迟发布贯彻文件或调整贯彻文件对中央政策的内容覆盖率。但是，对于财政能力较薄弱的省份，中央政策限权控制程度的增强会激励其提高贯彻积极性。另外，中央设计的打破央地信息不对称的机制，如全国性动员（如举行全国电视电话大会）和督察监测等，能够一定程度上缓和中央限权控制对省级政府贯彻积极性的影响。

图2 不同财政能力下，中央“限权控制”对省级政府贯彻积极性的影响

图3 全国动员大会扭转了中央限权控制对省级政府贯彻积极性的影响

研究结论

该研究的贡献主要包含以下几个方面：

第一，定义了科层组织中的“限权控制”的概念，并结合现代文本挖掘技术对概念进行清晰、可量化的测量。

第二，提出了观察省级政府贯彻中央政策积极性的两种角度。

第三，证实了下级部门并非科层控制手段的被动接收者，而会根据科层控制手段的变化而不断调整自身的贯彻策略。

第四，研究为监管分权与集权的讨论提供了一个新的视角。

第五，研究发现下级部门拥有的财政资源与信息结构也会影响下级部门贯彻上级指令的策略选择。

论文链接

Xiao, Shiyang, Xufeng Zhu, Bureaucratic Control and Strategic Compliance: How Do Subnational Governments Implement Central Guidelines in China? Journal of Public Administration Research and Theory, forthcoming. https://academic.oup.com/jpart/advance-article-abstract/doi/10.1093/jopart/ muab030/6325144

作者简介

肖诗阳

美国锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院博士五年级学生，于2017年在清华大学公共管理学院取得硕士学位，师从朱旭峰教授。研究方向包括产业政策、高等教育、公共政策过程以及大数据研究方法。

朱旭峰

清华大学公共管理学院教授、常务副院长

供稿 | 科研办

排版发布 | 发展办